مقدمه
سازمان همکاری شانگهای در سال ۲۰۰۱ با مشارکت چین، روسیه، قزاقستان، قرقیزستان، تاجیکستان و ازبکستان تأسیس شد و با عضویت هند و پاکستان، جمهوری اسلامی ایران و بلاروس در سالهای اخیر، بر وزن ژئوپلیتیکی و تنوع دستورکار خود افزوده است. این سازمان که در ابتدا عمدتاً با محوریت همکاریهای امنیتی شکل گرفت، طی دو دههی گذشته دامنهی فعالیت خود را به حوزههایی چون تجارت، انرژی، حملونقل و ترانزیت، همکاریهای مالی و بانکی، علم و فناوری و تبادلات فرهنگی گسترش داده است. با اینهمه، به باور کارشناسان، شانگهای آنطور که انتظار میرفت نتوانسته به سازمانی پیشرو و فعال در سطح منطقه بدل شود؛ چرا که چالشهایی ساختاری، کارآمدی سازوکارهای رسمی آن را محدود کرده است. اما علیرغم این مشکلات در این سازمان، ظرفیتی نهفته است که کمتر مورد توجه قرار گرفته و میتواند محور اصلی بهرهبرداری کشورهای عضو، از جمله ایران، از این چارچوب باشد.
چالشهای سازمان همکاری شانگهای
تعارض منافع میان کشورهای عضو، روابط برخی اعضا با غرب و حاکمیت اصل اجماع، موجب کندی فرایند تصمیمگیری و پیشبرد طرحهای مشترک در سازمان همکاری شانگهای شده و در برخی موارد حتی مانع از تحقق این طرحها گشته است. این چالشها کارآمدی سازوکارهای تصمیمگیری و همکاری چندجانبه در سازمان را با محدودیت مواجه کردهاند. در چنین شرایطی، اختلافات میان پاکستان و هند، رقابت روسیه و چین بر سر نفوذ در آسیای مرکزی و تلاش کشورهای آسیای مرکزی برای افزایش قدرت چانهزنی و حفظ استقلال خود در تعامل با قدرتهای بزرگ، از جمله مهمترین تعارض منافعی هستند که بر کیفیت همکاری در سازمان تأثیر گذاشتهاند. در نتیجه، دستیابی به اجماع و پیشبرد برخی طرحهای مشترک برای اعضا دشوار و زمانبر شده است.
با وجود این محدودیتها، اعضای سازمان در تلاش بودهاند از ظرفیتهای موجود در چارچوب شانگهای برای پیشبرد همکاریهای خود استفاده کنند. برگزاری منظم اجلاس سران، نشستهای وزرای امور خارجه و سایر نشستهای تخصصی، فرصت مناسبی برای تعامل مستقیم میان مقامات کشورهای عضو و پیگیری طرحهای مشترک فراهم کرده است. در این چارچوب، اعضا در کنار سازوکارهای چندجانبه سازمان، از ظرفیت تعاملات و همکاریهای دوجانبه در حاشیه و بستر نشستهای سازمان نیز بهره گرفتهاند. از این منظر، محدودیتهای همکاری چندجانبه، اهمیت دیپلماسی دوجانبه را بهعنوان سازوکاری مکمل برای پیشبرد منافع و طرحهای مشترک در چارچوب سازمان همکاری شانگهای افزایش داده است.
شانگهای؛ چارچوبی برای توسعه تعاملات دوجانبه
مزیت اصلی سازمان همکاری شانگهای، بیش از آنکه در سازوکارهای رسمی و چندجانبه آن نهفته باشد، در ظرفیتی است که برای پیشبرد روابط دوجانبه میان اعضا فراهم میکند. گردهمایی منظم و سطحبالای مقامات کشورهای عضو در چارچوب این سازمان، فرصت ویژهای برای پیگیری مسائل دوجانبه فراهم میکند. با توجه به پیچیدگی روابط میان اعضا، این ظرفیت عملاً به ابزاری کارآمد برای هماهنگی همزمان موضوعات دوجانبه گوناگون بدل شده است.
سازمان شانگهای شبکهای گسترده از روابط دوجانبه شکل داده که در یک چارچوب نهادی چندجانبه شکل گرفته و تداوم مییابد. به عبارت دیگر، سازمان نقش بستر تسهیلکننده برای روابط دوجانبه کشورها را ایفا میکند. کشورهای عضو نیز آگاهانه از این ویژگی بهره گرفتهاند. آنان بهجای تکیه صرف بر سازوکارهای رسمی و اجماعمحورِ سازمان، از فرصت دیپلماسی دوجانبهای که این بستر فراهم میآورد استفاده کرده و آن را به راهکاری عملی برای پاسخ به چالشهای سازمان تبدیل کردهاند. بدین ترتیب، پیشبرد روابط دوجانبه نه یک محصول فرعی، بلکه یکی از کارکردهای اصلی و راهبردی سازمان همکاری شانگهای برای اعضایش محسوب میشود.
ظرفیتها برای ایران
این ظرفیت برای جمهوری اسلامی ایران اهمیت ویژهای دارد. عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای، دسترسی مستمر به مقامات تصمیمگیر کشورهای مهمی همچون چین، روسیه، هند، پاکستان و کشورهای آسیای مرکزی را فراهم کرده است. از این ظرفیت میتوان برای پیشبرد موضوعات همکاری و رفع اختلافات بهره گرفت. در واقع، مسئله اصلی برای ایران باید چگونگی تبدیل ظرفیتها و توانمندیهای داخلی به دستاوردهای بینالمللی و منطقهای باشد. از این رو سازمان همکاری شانگهای به مثابه بستری برای افزایش تعاملات دو جانبه با کشورهای شرقی فرصت مناسبی برای ایران قلمداد میشود.
برای بهرهبرداری مؤثر از این ظرفیت، لازم است رویکرد ایران از «حضور در اجلاسهای سازمان» به «برنامهریزی هدفمند برای استفاده از اجلاسها در پیشبرد تعاملات دوجانبه» تغییر کند. در این چارچوب، پیشنهاد میشود برای هر یک از اعضای اصلی سازمان، یک برنامه مشخص همکاری دوجانبه تدوین شود. این برنامه باید بر اساس نیازها، ظرفیتها و منافع متقابل تنظیم شده و مهمترین اهداف ایران را در حوزههای سیاسی، اقتصادی، انرژی، امنیتی و کریدوری مشخص کند. برای نمونه، در ارتباط با یک کشور ممکن است تکمیل یک پروژه ترانزیتی اولویت نخست باشد؛ در مورد کشوری دیگر، توسعه تجارت و سازوکارهای مالی اهمیت بیشتری داشته باشد و در رابطه با دیگری، سرمایهگذاری انرژی یا همکاری فناورانه در اولویت قرار گیرد. بنابراین، یک نسخه واحد برای روابط ایران با تمام اعضای سازمان مناسب نیست و باید برای هر کشور، دستورکار اختصاصی تعریف شود.
پیشنهاد سیاستی
بر این اساس، پیشنهاد میشود جمهوری اسلامی ایران رویکرد خود به سازمان همکاری شانگهای را از «مشارکت در فعالیتهای سازمان» به «بهرهبرداری هدفمند از ظرفیت سازمان برای پیشبرد روابط دوجانبه» ارتقا دهد. برای تحقق این هدف، میتوان «برنامه بهرهبرداری راهبردی ایران از ظرفیت سازمان همکاری شانگهای برای توسعه روابط دوجانبه» را تدوین کرد؛ برنامهای که در آن برای هر یک از کشورهای عضو، اهداف و اولویتهای مشخص تعریف و با تقویم اجلاسها و نشستهای سازمان پیوند داده شود. چنین رویکردی، شانگهای را برای جمهوری اسلامی ایران از یک سازوکار صرفاً چندجانبه، به ابزاری فعال برای توسعه روابط دوجانبه تبدیل میکند.
در نهایت، اهمیت سازمان همکاری شانگهای برای ایران صرفاً در جایگاه آن بهعنوان یک سازمان بینالمللی نیست؛ بلکه در ظرفیتی است که این سازمان برای ایجاد تماس مستمر میان ایران و مجموعهای از قدرتها و کشورهای مهم آسیایی فراهم میکند. بهرهگیری نظاممند از این ظرفیت میتواند به ایران امکان دهد از هر اجلاس و نشست سازمان، نه صرفاً برای مشارکت در دستورکار چندجانبه، بلکه برای پیشبرد مجموعهای از اهداف مشخص و قابل اندازهگیری در روابط دوجانبه استفاده کند. در این مدل، موفقیت ایران در استفاده از سازمان همکاری شانگهای نباید با تعداد دیدارها یا تعداد بیانیههای صادرشده سنجیده شود؛ بلکه معیار اصلی باید تعداد توافقهای اجرایی، پروژههای فعالشده، موانع برطرفشده و منافع اقتصادی و سیاسی حاصلشده باشد.
