مقدمه
اجلاس اخیر سران سازمان همکاری شانگهای در بیشکک، فرصت مناسبی برای بازخوانی یک پرسش راهبردی است. چرا ایران نتوانسته آنگونه که انتظار میرفت از ظرفیت عضویت در سازمان همکاری شانگهای بهره ببرد؟ پاسخ را باید تا حدی در نوع نگاه به کارکرد این سازمان جستوجو کرد. مسئله صرفاً میزان حضور ایران در سازمان یا تعداد توافقهای حاصلشده نیست؛ بلکه مهمتر از آن، نحوه تعریف و استفاده از ظرفیتهای موجود است.
تحول کارکردی سازمان شانگهای
سازمان همکاری شانگهای در ابتدا عمدتاً با هدف ایجاد سازوکاری برای همکاری منطقهای در حوزههای امنیتی و حل مسائل مرزی شکل گرفت. در آن مقطع، تعداد اعضا محدودتر بود و منافع مشترک اعضای اولیه در حوزههای مورد بحث، امکان دستیابی به اجماع را آسانتر میکرد. اما با ورود اعضای جدید، از جمله هند، پاکستان، ایران و بلاروس، هم تعداد بازیگران افزایش یافت و هم دامنه موضوعات مورد بحث گستردهتر شد. همکاری اقتصادی، تجارت، انرژی، حملونقل، فناوری و کریدورهای منطقهای اکنون در کنار موضوعات امنیتی در دستورکار سازمان قرار دارند؛ حوزههایی که در آنها منافع اعضا لزوماً همجهت نیست.
سازمان اکنون باید میان تعداد بیشتری از کشورها و در موضوعات متنوعتری هماهنگی ایجاد کند؛ امری که دستیابی به توافقهای جامع و الزامآور را دشوارتر میکند. با این حال، همین گردهمآوردن منظم رهبران و مقامات عالیرتبه کشورهای مختلف، یک ظرفیت مهم دیپلماتیک ایجاد کرده است. اهمیت این ظرفیت در آن است که کشورهای عضو میتوانند در یک زمان و مکان، با طیف گستردهای از شرکای بالقوه خود درباره پروندههای مشخص تفاهم کنند. از این منظر، شانگهای علاوه بر یک نهاد چندجانبه، میتواند سکویی برای دیپلماسی فشرده و پیشبرد همکاریهای دوجانبه باشد. بنابراین، سازمان همکاری شانگهای میتواند همزمان دو کارکرد داشته باشد: از یک سو، نهادی چندجانبه برای هماهنگی و اتخاذ مواضع مشترک و از سوی دیگر، بستری دیپلماتیک برای شناسایی، مذاکره و پیشبرد همکاریهای دوجانبه و چندجانبه. به همین دلیل، ارزیابی موفقیت یک کشور در شانگهای را نمیتوان صرفاً بر اساس تعداد بیانیهها، تصمیمات جمعی یا ملاقاتهای انجامشده سنجید. پرسش مهمتر این است که هر کشور با چه پروندههایی وارد اجلاس میشود و از هر دیدار چه خروجی مشخصی انتظار دارد.
پیامدهای فهم ناقص
مسئله از جایی آغاز میشود که این تغییر در کارکرد سازمان بهدرستی درک نشود. اگر یک کشور شانگهای را صرفاً محلی برای اتخاذ تصمیمهای جمعی بداند، ممکن است بخش مهمی از ظرفیت آن را نادیده بگیرد. نخست، همه طرحهای چندجانبه لزوماً به یک پروژه مشترک میان همه اعضای سازمان تبدیل نمیشوند؛ زیرا تفاوت منافع، اولویتها و ساختار تصمیمگیری سازمان، اجرای چنین طرحهایی را دشوار میکند. دوم، همین محدودیت به معنای بیفایده بودن سازمان نیست. در بسیاری از موارد، میتوان یک هدف بزرگ چندجانبه را به مجموعهای از همکاریهای کوچکتر و دوجانبه تقسیم کرد و هر بخش را میان طرفهای ذیربط پیش برد. از این منظر، مسئله اصلی در بهرهگیری از شانگهای، صرفاً عضویت نیست؛ بلکه داشتن دستورکار مشخص برای استفاده از عضویت است.
یک کشور میتواند صرفاً در اجلاس شرکت کند، در دیدارهای مختلف درباره کلیات روابط گفتوگو کند و در پایان نیز مجموعهای از بیانیهها و تفاهمهای عمومی داشته باشد. در مقابل، میتواند با چند پروژه مشخص وارد اجلاس شود، از ماهها قبل مذاکرات دوجانبه را آغاز کند و از دیدارهای حاشیهای برای نهاییسازی توافقها، رفع موانع و توسعه پروژهها استفاده کند.
در نتیجه، تفاوت در عملکرد کشورها را نباید صرفاً در تعداد دیدارها جستوجو کرد؛ بلکه باید آن را در کیفیت آمادگی، مشخص بودن دستورکار و خروجی قابل سنجش هر دیدار ارزیابی کرد.
اجلاس بیشکک نمونه مناسبی برای مشاهده این تفاوت است. برای مثال، ازبکستان پیش از اجلاس اعلام کرده بود که شوکت میرضیایف، رئیسجمهور این کشور، علاوه بر برنامه رسمی اجلاس، مجموعهای از دیدارهای دوجانبه را در دستور کار دارد. در این چارچوب، دیدار او با شی جینپینگ صرفاً یک ملاقات تشریفاتی نبود و موضوعاتی مانند همکاری اقتصادی، راهآهن چین_قرقیزستان_ازبکستان، هوش مصنوعی و همکاریهای امنیتی در آن مطرح شد.
نمونه دیگر، برنامه فشرده دیدارهای ولادیمیر پوتین در حاشیه اجلاس است. دیدارهای او با رهبران کشورهای عضو، از جمله شی جینپینگ و نارندرا مودی، دربرگیرنده موضوعات مشخصی در حوزههایی مانند دفاع، تجارت، انرژی و مسائل مرتبط با اوکراین بود.
اهمیت این نمونهها صرفاً در تعداد دیدارها نیست. نکته اصلی آن است که دیدارهای حاشیهای اجلاس برای پیشبرد پروندههایی مورد استفاده قرار گرفتند که پیش از اجلاس نیز در دستورکار روابط دوجانبه قرار داشتند. این الگو نشان میدهد که ارزش اجلاس صرفاً در تصمیماتی نیست که همه اعضا بهصورت جمعی اتخاذ میکنند؛ بلکه در فرصتهایی نیز هست که هر کشور برای پیشبرد پروندههای مشخص خود در اختیار دارد. از این منظر، اجلاس را میتوان بخشی از یک فرآیند دیپلماتیک چندمرحلهای دانست. مذاکرات پیش از اجلاس آغاز میشود، در حاشیه اجلاس به سطح تصمیم میرسد و در صورت فراهم بودن شرایط، پس از اجلاس وارد مرحله اجرا میشود.
جمعبندی
سازمان همکاری شانگهای را نباید صرفاً بر اساس تعداد تصمیمات جمعی یا میزان همگرایی سیاسی اعضای آن ارزیابی کرد. گسترش سازمان و افزایش تنوع منافع اعضا، دستیابی به توافقهای جامع را دشوارتر کرده است؛ اما همین تنوع، در کنار حضور همزمان تعداد زیادی از بازیگران مهم منطقهای، ظرفیت قابلتوجهی برای دیپلماسی دوجانبه و پروژهمحور ایجاد کرده است.
راهکار، کنار گذاشتن همکاری چندجانبه یا تمرکز صرف بر روابط دوجانبه نیست؛ بلکه باید این دو را در یک فرآیند واحد قرار داد. این فرایند شامل انتخاب پروژههای اولویتدار، پیشبرد آنها از مسیر مذاکرات دوجانبه، استفاده از اجلاس برای نهاییسازی و سپس توسعه تدریجی پروژههای موفق به همکاریهای چندجانبه است.همچنین، مسئله اصلی ایران صرفاً برخورداری از عضویت در شانگهای نیست؛ بلکه نحوه بهرهبرداری از این عضویت است. سازمانی که برای برخی اعضا به سکویی برای دیپلماسی فشرده و پیشبرد پروندههای مشخص تبدیل شده است، میتواند در صورت فقدان دستورکار هدفمند، برای کشوری دیگر صرفاً به یک رویداد تقویمی تبدیل شوددر صورتی که ایران دستورکار مشخصی در سازمان پیگیری کند، عضویت ایران در شانگهای از یک حضور دیپلماتیک به یک فرآیند هدفمند برای تبدیل ظرفیتهای منطقهای به پروژههای مشخص و قابل اجرا تبدیل خواهد شد.
