عملیات طرد اقتصادی؛ عملیاتی موقت که نیازمند واکنش است

14 مهر 1405

نسخه صوتی مقاله

مقدمه

وزارت خزانه‌داری آمریکا پس از اعلام عملیات طرد اقتصادی علیه ایران، اقدام به هدف قراردادن و نشانه‌دار کردن برخی شرکت‌ها و مراکز تبادل پول و صرافی‌های وابسته به ایران کرد. این اقدام با هدف ایجاد چالش در دسترسی ارزی ایران انجام شده است. در واقع پس از اعلام عملیات طرد اقتصادی علیه ایران، آمریکا چنانکه اعلام کرد، تلاش کرد شبکه بانکداری در سایه ایران را با مشکل روبه‌رو کند. این اتفاق در ماه گذشته میلادی در موارد زیادی اتفاق افتاد. به طور مثال خزانه‌داری آمریکا ۲۸ آگوست اعلام کرد شعبه بانک مصر در امارات به بهانه نقش این بانک در دسترسی ایران به دلار آمریکا را به عنوان بانک دارای نگرانی اصلی پولشویی شناسایی کرده است. در همین تاریخ یک شرکت هنگ‌کنگی نیز به بهانه پولشویی برای صرافی‌های تحریم‌شده ایرانی برای جابه‌جایی پول در لیست تحریم آمریکا قرار گرفت. همچنین در تاریخ ۴ سپتامبر یک موسسه مالی ترکیه به اتهام تسهیل دسترسی ارزی سپاه قدس و همچنین تبدیل پول فروش نفت ایران به چین به دلار نقدی و طلا در لیست تحریم قرار گرفت. در تاریخ ۱۰ سپتامبر نیز یک صرافی در امارات که توسط دو عراقی مدیریت می‌شدند، به دلیل انتقال پول از عراق برای ایران با حواله در لیست تحریم قرار ‌گرفتند.

در همه این موارد علاوه بر صرافی‌ها و موسسات مالی یا بانک‌ها، افراد حقیقی زیادی که مرتبط با آن‌ها هستند نیز در لیست تحریم قرار می‌گیرند. این اقدامات که همچنان درحال تکرار است به نوبه خود جدید نیست و در ادامه اقدامات قبلی آمریکا است. به‌طور مثال شرکت هنگ‌کنگی به دلیل انجام تراکنش برای صرافی پدال که در ماه می در لیست تحریم قرار گرفته بود، در لیست تحریم قرار گرفت و موسسه ترکیه‌ای نیز به دلیل عمل به نیابت صرافی رهبر که ماه آوریل در لیست تحریم قرار گرفته در لیست تحریم قرار گرفته است. در واقع این اقدامات در ادامه اقدامات قبلی است. در این گزارش به بررسی ابعاد مختلف این موضوع و نقش آن در مشکلات ارزی کشور می‌پردازیم.

افزایش شدت اعمال تحریم

قرار گرفتن شبکه مالی ایران در لیست تحریم موضوع جدیدی نیست. این شبکه در واقع شبکه مرتبط با تراستی‌ها و ساختار تسویه مالی ایران است. کار این شبکه کمک به جابه‌جایی درآمدهای ارزی ایران از جمله درآمد حاصل از فروش نفت ایران برای خرید کالا با ارزهای مرسوم، ایجاد زمینه برای استفاده ایران و نهادهای ایرانی که تحریم هستند از سیستم پرداخت مالی بین‌المللی، انتقال پول به مقاصدی که ایران تمایل دارد یا تبدیل آن به ارز نقد یا طلا است. نگاهی به علل و بهانه‌های قرار گرفتن این شبکه مالی در لیست تحریم نیز نشان دهنده این موضوع است. به‌طور مثال بانک مصر امارات به دلیل تلاش به ایجاد دسترسی برای ۱۰۳ موسسه و شبکه مالی مرتبط با ایران به نظام مالی آمریکا برای جابه‌جایی ۱.۸ میلیارد دلار به عنوان موسسه دارای نگرانی پولشویی شناسایی شده که مجازات آن می‌تواند از دست رفتن دسترسی این بانک به نظام مالی آمریکا باشد یا گولدن گلوبال بانک ترکیه به دلیل تبدیل پول فروش نفت ایران به چین به پول نقد و طلا به نیابت از یک صرافی ایرانی که در ماه می سال ۲۰۲۶ در لیست تحریم قرار گرفت و یک گروه تجاری ترکیه که به همین منظور فعالیت می‌کرد و سال ۲۰۲۲ در لیست تحریم قرار گرفته بود، تحریم شد.

همچنین شرکت تجاری شمس و بحر دوبی که دو مالک عراقی دارد، به دلیل نقل و انتقال پول‌ از عراق برای ایران از طریق دوبی با ابزار حواله در لیست تحریم قرار گرفته است. در واقع این صرافی به دلیل نقد کردن پول‌های ایران و احتمالا انتقال آن برای خرید کالا برای ایران در لیست تحریم قرار گرفته است.

اما همانطور که گفته شد این موضوع تازه نیست و پیش از این آمریکا سابقه قراردادن شبکه‌های مالی مرتبط با ایران یا همان بانکداری در سایه ایران را در لیست تحریم داشته است. به‌طور مثال در دسامبر سال ۲۰۲۲، شبکه وسیع ترکیه‌ای مرتبط با فروش نفت و خرید تجهیزات با پول آن در لیست تحریم قرار گرفتند. اتفاقی که در ماه می سال ۲۰۲۲ نیز برای شرکت‌های واسط دیگری رخ داد. بنابراین اصل اتفاق جدید نیست. این اتفاق در دفعات قبل نیز رخ می‌داده و شبکه متصل به ایران سعی می‌کرده با ایجاد روش‌ها و شرکت‌های جایگزین این موضوع را حل کند. نکته قابل توجه و متفاوت در این دور، افزایش سرعت و مجازات اعمال تحریم و تقویت اراده برای اعمال آن است. درواقع در سال ۲۰۲۶ میلادی، به خصوص پس از شروع آتش‌بس، آمریکا با افزایش شناسایی شبکه‌های متصل به ایران و تکمیل سریع زنجیره‌های این شبکه، تلاش کرد تا جایگزین کردن سخت‌تر شود. از سوی دیگر آمریکا تلاش کرده تا از ظرفیت‌های تحریمی برای مجازات به صورت حداکثری استفاده کند. به‌طور مثال علاوه بر قراردادن اشخاص زیاد حقیقی/حقوقی در لیست تحریم طی چند ماه اخیر، برخی موسسات را نیز با مجازات کم‌سابقه‌ای روبه رو کرده. به طور مثال رویه وزارت خزانه‌داری آمریکا در مورد موسساتی که به ایران و نهادهای ایرانی کمک می‌کردند تا به سیستم پرداخت دلار در آمریکا دسترسی داشته باشند این بود که آن موسسه را با جرائم نقدی سنگین مجازات می‌کرد و با گرفتن تعهد و گزارش‌گیری برای عدم تکرار این موضوع اجازه استمرار فعالیت را می‌داد. جریمه بانک‌های اروپایی در سال‌های قبل از جمله پاریباس فرانسه و کامرز بانک آلمان از نمونه‌های این موضوع است. اما اینبار برای بانک مصر در امارات به همین اتهام طرح محرومیت این بانک از حساب کارگزاری دلار را مطرح کرده.

این مجازات نیز جدید نیست و قبلا بانکی مانند کونلن چین نیز در مورد تحریم‌های ایران شامل چنین مجازاتی شده بود، اما آمریکا معمولا کمتر به بهانه ایجاد دسترسی به نظام پرداخت دلار از این مجازات استفاده می‌کرد. درواقع آمریکا تلاش دارد با اجرای دوباره چنین مجازاتی هزینه تخلف از تحریم‌های خود را بالاتر ببرد. از طرف دیگر به نظر می‌رسد آمریکا می‌خواهد اراده اعمال تحریم‌ها به سایر کشورها را نیز بسیار قوی نشان دهد.

خزانه‌داری آمریکا برای نشان دادن اراده خود در اعمال واقعی تحریم علاوه بر تشدید کمی و کیفی مجازات تحریمی علیه ایران، در اعلامیه‌ها و صحبت‌های خود دائما بیان می‌کند همراهی با ایران باعث از دست دادن نظام مالی آمریکا است[1]. همچنین مقامات خزانه‌داری آمریکا با سفر به کشورهای مختلف جدیت در اعمال تحریم را به فعالین اقتصادی یادآور می‌شوند. سفر دستیار مبارزه با تامین مالی تروریسم به بیش از ۵۰ کشور در اروپا و غرب آسیا برای تشریح سیاست طرد اقتصادی به همین منظور انجام شده است[2].

مثال دیگر افزایش اراده آمریکا برای اجرای تحریم مسئله شرکت‌های هواپیمایی است. پیش از این برخی شرکت‌های هواپیمایی از جمله ماهان در لیست تحریم آمریکا بودند و ارائه هرگونه خدمات به آن‌ها به معنای از دست دادن نظام مالی آمریکا بود، اما شرکت ماهان تا قبل از شروع عملیات طرد اقتصادی مشکلی در این زمینه نداشت و با استفاده از شرکت‌های واسط برای پرداخت و مواردی از این دست، پروازهایش به سایر کشورها انجام می‌شد. اما با شروع عملیات طرد اقتصادی آمریکا ضمن افزایش شرکت‌های تحریمی، به طور جدی به کشورها اعلام کرد، ارائه خدمات به شرکت‌های ایرانی در فرودگاه‌های آن کشورها به معنی از دست دادن نظام مالی آمریکا است[3].

در مورد موسسات، بانک‌ها و صرافی‌های واسط نیز ساختار کلی اعمال تحریم تغییری نسبت به قبل نکرده است. همچنان شبکه‌ای متصل با ایران شناسایی می‌شود، در لیست تحریم قرار می‌گیرد و بانک‌ها و موسسات مالی دنیا و سایر شرکت‌ها نیز تهدید می‌شود که در صورت عمل به نیابت از آنها یا تسهیل تراکنشی شامل آنها مجازات می‌شود. مجازات نیز قرار گرفتن در لیست تحریم آمریکا و از دست دادن دسترسی به نظام پرداخت دلار است. تنها تفاوت نسبت به قبل این است که پیش از این قرار گرفتن آن شبکه متصل به ایران در لیست تحریم به بهانه‌هایی مانند تروریسم، موشکی، هسته‌ای، ایجاد شبکه فروش نفت و براساس قوانین و دستورات اجرایی این حوزه‌ها مانند دستوراجرایی ۱۳۲۲۴، ۱۳۳۸۲ و ۱۳۸۴۶ انجام می‌شد. اما اکنون ادامه همان شبکه قبلی با استناد به دستوراجرایی ۱۳۹۰۲ و به بهانه اینکه جزئی از نظام مالی ایران هستند و نظام مالی ایران هدف این دستور است با سرعت بیشتری شامل تحریم می‌شوند اما ساختار و چارچوب اجرای تحریم و مجازات تغییری نکرده است.

اثرات اعمال تحریم

همانطور که گفته شد، افزایش سرعت و تعداد شناسایی شبکه مالی ایران از یک‌سو و تلاش برای نشان‌دادن اراده بیشتر در اعمال مجازات از سوی دیگر باعث می‌شود تا حداقل در کوتاه مدت، بازار ایران متاثر شود و دسترسی ارزی ایران دچار محدودیت. این موضوع به این دلیل است که پیدا شدن مسیرها و شبکه جدید با چالش بیشتری روبه‌رو است و زمان‌بر است، به خصوص که آمریکا تلاش کرده این ادراک را ایجاد کند که مسیرهای جدید نیز با ریسک زیاد تحریمی روبه‌رو هستند. بنابراین در کوتاه مدت این اقدام در دسترسی‌های ارزی ایران اخلال ایجاد می‌کند. از سوی دیگر اقدام خزانه‌داری آمریکا هم از جهت شناسایی شبکه و هم از جهت کنترل برای اجرای آن حتما فعالیت خارج از عرفی را در ساختار خزانه‌داری آمریکا ایجاد خواهد کرد. همچنین بسیاری از کشورها و موسساتی که از همکاری با ایران نفع می‌بردند را نیز تحت تاثیر قرار خواهد داد، چراکه هیچ فعالیت را از تحریم مبری نمی‌کند و دائما کشورها را تهدید می‌کند که همکاری با ایران به منزله قطع دسترسی به نظام مالی آمریکا است. بنابراین در بلندمدت نمی‌تواند این الگو تکرار شود. تجربه گذشته نیز نشان می‌دهد که اساسا تحریم یک پدیده سینوسی است، وقتی فشار تحریمی در یک بازه زمانی زیاد می‌شود و منافع بازیگران دیگر را بیش از اندازه تحت تاثیر قرار می‌دهد، با گذشت زمان اثر آن کاهش پیدا خواهد کرد.

نمونه واضح این موضوع، دور قبل ریاست‌جمهوری ترامپ و اجرای سیاست فشار حداکثری است. آمریکا در سال ۲۰۱۹ اعلام کرد که باید فروش نفت ایران به صفر برسد و در همان بازه زمانی با اعمال سخت‌گیرانه تحریم‌ها نسبت به خریداران نفت، تسویه‌کنندگان مالی و شناورهای حمل‌و‌نقل نفت تلاش کرد تا فروش نفت ایران را به صفر برساند. این سیاست تنها چندماه توانست فروش نفت ایران به کمتر از ۵۰۰ هزار در روز بشکه برساند[4]. اما با گذر زمان آمریکا نتوانست تحریم‌ها را کنترل کند و در روزهای پایانی دور اول ریاست‌جمهوری ترامپ فروش نفت ایران به بیش از ۱ میلیون بشکه در روز رسید[5]. این موضوع زمانی رخ داد که قیمت و تقاضا برای نفت بسیار پایین بود. درواقع شاید آمریکا بتواند در کوتاه مدت شبکه گسترده‌ای را خلاف رویه مرسوم تحریم کند، چنانکه در دوماه اخیر انجام داده، اما این موضوع نمی‌تواند مستمرا تکرار شود. از طرف دیگر در سیاست‌گذاری کلان تحریم نیز چنانکه بسیاری از کارشناسان بارها اعلام کردند استفاده بیش از حد از ابزار دلار و نظام مالی آمریکا در اعمال تحریم، ممکن است باعث نادیده گرفتن آن توسط دولت‌ها و بازیگران اقتصادی شود. به‌طور مثال یکی از کارشناسان شورای روابط خارجی آمریکا در این زمینه می‌گوید:

«هرچه بیشتر از آن [دلار] استفاده کنیم، کشورهای دیگر به دلایل ژئوپلیتیکی بیشتر به سمت تنوع‌بخشی [به ذخایر و مبادلات خود] حرکت خواهند کرد.»[6]

بنابراین با توجه به اینکه آمریکا ساختار یا سازوکار جدید تحریمی ندارد و تنها می‌خواهد همان تحریم‌های گذشته را با شدت زیاد اعمال، مدیریت و کنترل کند، این فشار سنگین نمی‌تواند یک پدیده طولانی مدت باشد. با توجه به این موضوع به نظر می‌رسد اقدام آمریکا یک عملیات کوتاه‌مدت برای آسیب و ایجاد فشار مقطعی به ایران و تحت تاثیر قراردادن فضای داخلی برای پایان‌بندی جنگ به نفع آمریکا است. درواقع این فشار تحریمی در کنار محاصره دریایی برای کاهش درآمد ودسترسی ارزی ایران است تا عدم موفقیت آمریکا در عملیات نظامی با ایجاد فشار اقتصادی جبران شود و باعث پذیرش خواست آمریکا در پایان‌بندی جنگ شود.

واکنش نسبت به تحریم‌های آمریکا

در واکنش به این اقدام مقطعی آمریکا باید دو موضوع را در نظر گرفت. موضوع اول تثبیت الگوی فشار-مذاکره است. آمریکا در طول سالیان گذشته، تلاش داشته تا الگوی فشار-مذاکره را در تعامل با ایران تثبیت کند. به این معنا که فشاری را بر ایران وارد کند، پس از آن اقدام به مذاکره برای تفاهم کند و پس از تفاهم دوباره فشار را افزایش دهد و مذاکره جدید را شروع کند. به‌طور مثال پس از مذاکرات برجام با اعمال تحریم‌ها علیه ایران از جمله تحریم کاتسا در زمان خود برجام و سپس با خروج از برجام، فشار جدید و بیشتری را با هدف مذاکره برای اخذ امتیازات بیشتر علیه ایران اجرا کرد. این الگو در تفاهم اسلام‌آباد نیز اجرا شد، آمریکا با خروج از تفاهم و اعمال مجدد محاصره در کنار شروع جنگ هرمز و دور جدید جنگ اقتصادی، تلاش می‌کند تا با فشار بیشتر ایران را مجبور به پذیرش خواست خود کند. بنابراین باید در نظر داشت هدف آمریکا از این اقدام مذاکره و اعمال خواست خود در مذاکره است. موضوع دوم این است که این فشار از این جهت به ایران آمده که ایران در طول این سالیان به جای ایجاد راه‌های متفاوت تسویه مالی و عدم استفاده از سیستم بانکی مرسوم پولی بانکی، تلاش کرده تا همچنان ساختار قبلی تجاری و مالی خود را با دور زدن تحریم، حفظ کند. این موضوع امکان سواستفاده آمریکا از تسلط بر سیستم مالی بین‌المللی و اعمال فشار مبتنی بر آن علیه ایران را فراهم کرده است. بنابراین ایران باید از تجربه حدود ۱۵ سال تحریم، جنگ و فشاری که از شبکه متصل به تراستی‌ها علیه ایران به خصوص در امارات اعمال شده درس بگیرد و بداند راه‌حل عبور از تحریم نه مذاکره و نه تلاش برای دور زدن تحریم در چارچوب فعلی پولی بانکی دنیا است. ایران باید از تجربه کشورهایی مانند روسیه در استفاده از پیام‌رسان‌های بومی، تبدیل یوآن به ارز اصلی تبدیل ارز و ایجاد پشتوانه برای روبل درس بگیرد و شبکه مالی و تجاری خود را بازطراحی کند. اثرات تحریم و جنگ رمضان باید ایران را به این نتیجه رسانده باشد که نباید سازوکارهای تسویه مالی خود را بر ساختار مرسوم نظام پولی بانکی آن هم در امارات بنا کند. بنابراین باید طراحی مشخصی برای تبدیل ارزها به ارزهای محلی، اختصاص آن به مبدا واقعی واردات و همچنین عدم استفاده از پیام‌رسان‌های مرسوم مالی از جمله سوئیفت داشت تا آسیب‌پذیری کاهش یابد.

نتیجه‌گیری

آمریکا پس از عدم موفقیت نظامی در جنگ رمضان، تلاش می‌کند با ابزار محاصره و افزایش تحریم، ضمن اختلال در بازار ایران و ایجاد نارضایتی، تاب‌آوری کشور را با مشکل روبه‌رو کند. این موضوع از این جهت اهمیت دارد که کاهش تاب‌آوری در ایران باعث پایان‌بندی جنگ براساس منافع آمریکا خواهد شد. لذا فشار تحریم و محاصره در دستور کار آمریکا قرار گرفت. البته تحریم‌ها از نظر ساختاری جدید نیست و همچنان براساس همان الگوهای قبلی است اما از نظر حجم و اراده اعمال آن شدیدتر از قبل است. تجربه گذشته نشان می‌دهد که این موضوع نمی‌تواند بلندمدت باشد. درواقع اجرای شدید تحریم‌ها هم از منظر تحت تاثیر قراردادن منافع بسیاری از بازیگران دیگر اقتصادی، هم از منظر هزینه‌های بالای اجرا و کنترل غیرمتعارف آن توسط خزانه‌داری آمریکا هم از جهت ایجاد بدبینی نسبت به نظام مالی آمریکا نمی‌تواند در بلندمدت پایدار باشد. اما در کوتاه‌مدت می‌تواند بر بازار ایران اثر بگذارد و باعث ایجاد فشار اقتصادی شود. در واکنش به این اتفاق باید دو موضوع را در نظر داشت.

موضوع اول تثبیت الگوی فشار-مذاکره است. آمریکا همواره تلاش داشته تا الگوی فشار-مذاکره را در تعامل با ایران تثبیت کند. این تحریم‌ها با این هدف انجام می‌شود و ایران نباید در دام آن بیافتد. موضوع دوم این است که اعمال این تحریم‌ها همچنان به این دلیل انجام می‌شود که ایران در طول این سالیان به جای ایجاد ساختارهای دیگر تسویه مالی، همچنان تلاش داشته با دور زدن تحریم، از ساختار مرسوم پولی و بانکی استفاده کند. ساختاری که تحت تسلط آمریکاست و این کشور با سواستفاده از تسلط خود بر آن دائما بر ایران فشار تحمیل می‌کند. بنابراین اگر قرار است این الگوی فشار کاهش پیدا کند حتما باید طرحی مشخص برای ایجاد ساختارهای دیگر تسویه مالی داشت. نمی‌توان از نظر سیاسی با آمریکا در تقابل بود اما از نظر اقتصادی وابسته به ساختار مالی تحت تسلط این کشور باقی ماند.