مقدمه
یکی از مشکلاتی که ایران از جهت اقتصادی با آن دست و پنجه نرم میکند، پولهای مسدودشده ایران است. مسدود شدن داراییهای ایران در کشورهای دیگر، عمدتا به دلیل تحریمهای بانکی و نفتی یکجانبه آمریکا است. این پولهای مسدودشده عمدتا مربوط به قبل از برجام و دوره اجرای برجام است. یکی از موضوعات مورد نظر در مذاکرات بین ایران و آمریکا در زمان آتشبس جنگ رمضان، آزادسازی پولهای مسدودشده ایران است. سازوکار آزادسازی پولهای مسدودشده، یکی از چالشهای مهم در این زمینه است. پیش از این آمریکا معافیتهایی در این زمینه صادر کرده یا سازوکارهایی را در چارچوب نظام تحریمی خود برای آزادسازی این پولها پیشنهاد داده اما کارساز نبوده است. نمونه متاخر آن، آزادسازی ۶ میلیارد دلار از دارایی ایران در کرهجنوبی بود که با این سازوکار انجام شد، اما ایران نتوانست از این آزادسازی استفاده کند و پولها همچنان مسدود ماند. حتی آزادسازی این پول به عنوان پیششرط دور اول مذاکرات پاکستان نیز باعث نشد تا ایران بتواند از آن استفاده کند و عملا این پیششرط محقق نشد. بنابراین در این گزارش باید به این موضوع بپردازیم که اگر قرار باشد تا پولهای مسدودشده ایران آزاد شود این اتفاقا باید با چه سازوکاری رخ دهد. پیش از آن باید منظور از آزادسازی اموال مسدودشده را دقیق کنیم که به چه معنا است؟ سپس باید به این موضوع اشاره کنیم که موانع آزادسازی اموال مسدودشده ایران چیست و در نهایت راههای آزاد شدن این اموال به چه شکل میتواند باشد؟
معنای آزادسازی دارایی مسدودشده
تحریمها در جریان تبادل مالی اختلال ایجاد میکنند. یعنی اجازه نمیدهند پول حاصل از فروش محصولات ایران آزادانه توسط ایران تبادل شود و در اموری که ایران میخواهد هزینه شود. در واقع تحریم دسترسی آزادانه ایران به ارز حاصل از فروش محصولات خود از جمله نفت را از بین میبرد. این اقدام با تهدید بانکها و موسسات مالی صورت میگیرد. به این شکل که بانکها و موسسات مالی تهدید میشوند که در صورت انجام تراکنش برای ایران یا شرکتهای ایرانی از نظام مالی آمریکا محروم میشوند. بنابراین موسسات مالی از انجام این کار سرباز میزنند. بنابراین انتقال پول برای ایران دچار محدودیت میشود و معمولا فروش محصولاتی مثل نفت به یک کشور، بخشی با واردات کالاهای خاص از آن کشورجبران میشود. اما چون واردات محدود به همان کشور و کالاهای خاص است و تبادل پول برای واردات بسیاری از کالاها با مجازات و محدودیت بانکی همراه است، بخشی از پول مازاد میشود و در حسابها باقی میماند. علاوه بر این برخی داراییها و حسابهای ایران در سایر کشورها مانند اموال و دارایی ایران در آمریکا نیز اساسا توسط قواعد تحریمی مسدود میشود و قابل انتقال و استفاده نیست. به مجموع این داراییهای مازاد و اموال مسدودشده که امکان جابهجایی آزادانه، استفاده برای خرید کالاها، تبدیل ارز و تبادل بین بانکی ندارد اموال مسدودشده میگویند که به طور آزادانه در دسترس ایران نیست. بنابراین آزادشدن اموال مسدودشده ایران به معنای دسترسی آ زادانه ایران برای هزینهکرد داراییها و درآمدهای ارزی خود است.
چارچوب تحریمی آمریکا، مانع آزادسازی اموال مسدودشده
چارچوب تحریمی آمریکا که براساس سازوکارهای مرسوم بانکی طراحی شده، باعث شده تا آزادسازی اموال ایران چنانکه گفته شد با مشکل روبه رو شود. اما مشکل مهمتر زمانی ایجاد میشود که توافق با ایران برای آزادسازی این اموال نیز در درچارچوب همین سازوکار تحریمی آمریکا باشد. در این صورت آمریکا برای تبادل این اموال معافیت یا توقف موقت در همین چارچوب صادر میکند که در آن آزادسازی پول مشروط به عواملی میشود که عملا باعث دسترسی به آن نمیشود. به طور مثال در بسیار از معافیتهای صادرشده عنوان میشود که مجوز تنها در صورتی برای جابهجایی پول معتبر است که در سلسله تراکنش هیچ اثری از اشخاص حقیقی/حقوقی تحریمی نباشد. این درحالی است که هزاران شخص حقیقی/حقوقی با نقشهای متفاوت اقتصادی اکنون در لیست تحریم آمریکا هستند و مجوزی با این ابعاد به معنای عدم دسترسی آزادانه به دارایی مسدودشده یا کند بودن و به سرانجام نرسیدن آن است.
این موضوع در سیستم رسمی بانکی بینالمللی با استفاده از ابزارهایی مانند سوئیفت عملا باعث خواهد شد تا هر تراکنش با احتمال درگیری با هر شخص حقیقی/حقوقی تحریمی دچار مشکل شود و به دلیل تحریمها توسط بانکها و موسسات بینالمللی اجرا نشود. علاوه بر این در بسیاری از موارد این مجوزها یا توقفها نیز شامل قاعده حساب امانی میشود و صرفا مجوزی برای واردات کالاهای خاص مابهازای پول مسدودشده است. که نمونه آن مبلغ ۶ میلیارد پول مسدودشده ایران در کره یا پولهای مربوط به فروش برق و گاز به عراق بود. در سازوکار حساب امانی پول در حسابی نگهداری میشود و طی سازوکاری با شناسایی دقیق مشتری، صحتسنجی مشتری و مصرفکننده کالا و مواردی از این دست در ازای پول مسدوشده کالای خاص وارد کشور میشود. این موضوع نیز با توجه به سازوکار آن نمیتواند باعث دسترسی آزادانه ایران به درآمدهایش شود. به طور مثال تسویه درآمد حاصل از فروش برق و گاز ایران به عراق در بانک TBI عراق به دلیل ساختار تحریم ریسکمحور بانکی آمریکا که به آن اشاره شد دچار مشکل شد. مدل مطلوب آمریکاییها چنانکه اشاره شد در این موارد مدلی است که در آن مطالبات ایران در حسابی نگهداری میشد و در مقابل، ذیل ساختار تحریمی آمریکا و رعایت الزامات تحریمی این کشور از جمله شناسایی مشتری و ارائه اطلاعات در مورد محل مصرف پول، با مجوز آمریکا تنها کالاهای بشردوستانه به ایران صادر شود. در سال ۱۳۹۹ ایران به این مدل آمریکایی را پذیرفت و با بانک TBI عراق برسر اجرای این مدل توافق رسید. بنابراین خرداد ۱۳۹۹، پس از سفر همتی رئیس کل وقت بانک مرکزی به عراق، توافقی بین ایران و عراق انجام شد که براساس آن ایران در ازای صادرات برق و گاز به این کشور و نگهداری درآمد حاصل از آن در بانک تی. بی. آی عراق، غذا و دارو را با واسطه از عراق وارد میکند[1]. با انجام این اقدام وصول مطالبات ایران به عراق نیز به چالش جدی تبدیل شد.
با توجه به ساختار تحریمها و الزامات قواعد تحریمی برای بانک TBI، وصول مطالبات ایران از عراق نیز دائما به تاخیر افتاد به نحوی که فروردین ۱۴۰۲، سفیر ایران در عراق اعلام کرد بیش از ۱۰ میلیارد دلار از مطالبات ایران ناشی از فروش برق و گاز به این کشور که نزدیک به صادرات ۲ سال برق و گاز به عراق است، همچنان وصول نشده باقی ماند[2]. در واقع سازوکار حساب امانی و نقد شدن آن در ازای شرایط و کالاهای خاص به دلیل باقی ماندن پول در حساب بانکی ذیل ساختار تحریم و نیاز به صحتسنجی در مورد نحوه هزینهکرد باعث خواهد شد تا دسترس قرار گرفتن پول با مشکلات فراوان و سرعت بسیار پایین انجام شود و عملا دست ایران در هزینهکرد را میبندد. علاوه براین با توجه به سرعت و نحوه نقد شدن، در اثر تکانههای سیاسی آمریکا میتواند معافیت را لغو کند و ایران را تحت فشار قرار دهد، چنانکه در مورد آزادسازی پولهای ایران در کره رخ داد. در مورد پولهای ایران در کره این اتفاق در اثر یک توافق سیاسی برای آزادسازی زندانیان انجام شد. قرار بود در ازای آزادسازی زندانیان پول به حسابی در قطر واریز شد و در ازای آن کالای اساسی وارد شود. این موضوع هم از جهت محدودیت در ذینفعها، محدودیت در اطمینان بانک در نوع کالای مابهاز و همچنین مشروط بودن به معافیت آمریکا با مشکل رو به رو بود و بسیار زمان برد. نهایتا نیز با شروع طوفانالاقصی، مجوز اعطایی آمریکا لغو شد و دسترسی ایران به پول قطع شد.
بنابراین چنانکه بیان شد، تکیه بر توقف موقت یا معافیت تحریمی آمریکا در ساختار رسمی بانکی با توجه به شرایط آن باعث خواهد شد تا همچنان مبلغ زیادی مسدودشده باقی بماند، صرفا کالاهای خاص و عموما اساسی، آن هم به میزان محدود از کانالهای خاص وارد شود و در نهایت نیز آزادی دسترسی به داراییها مشروط به سیاستهای آمریکا میشود.
بنابراین چنانکه بررسی شد، سازوکارهای معافیت یا توقف تحریمی، در نظام رسمی پولی و بانکی، باعث اعمال حاکمیت و سازوکارهای تحریمی آمریکا میشود. بانکها و موسسات مالی دنیا نیز از ترس مجازات قطع دسترسی به حساب دلاری آمریکا با این سیاست آمریکا و اعمال دستورالعملهای خزانهداری آمریکا در مورد حساب امانی همراهیکنند و باعث ایجاد مشکل در دسترسی آزادانه ایران به داراییهای مسدودشده میشوند. بنابراین هر توافق با آمریکا برای صدور هرنوع معافیت یا توقف تحریمی از منظر کارکردی باید به گونهای باشد که اسیر سازوکارهای مرسوم ذیل نظام تحریمی آمریکا نشود و از منظر راهبردی باید نظام تحریمی آمریکا را تضعیف کند.
سازوکارهای آزادی واقعی داراییهای مسدودشده
با توجه به موارد بیان شده، سازوکار آزاد سازی پولهای ایران باید به مشخصاتی داشته باشد که بتواند واقعا اسم آن را آزادسازی گذاشت. شاید بتوان مهمترین مشخصات این سازوکار را به صورت زیر دستهبندی کرد:
- چابکی آزادسازی: یکی از اتفاقاتی که میتواند در مورد آزادسازی پولهای ایران بیافتند، افزایش سرعت نقدشوندگی این داراییهاست تا امکان اثرگذاری سیاسی آمریکا بر آن را کاهش دهد.
- تبدیل به ارز غیردلاری: داراییهای ایران باید از دلار و یورو به ارزهای محلی کشورهای مبدا واردات ایران در محصولات متنوع و متکثر تبدیل شود و این موضوع باید در معافیت تحریمی قید شود. این موضوع هم از جهت نقد شدن آن به جهت کوچک شدن آن موضوعیت دارد هم از جهت غیردلاری بودن آن.
- عدم استفاده از پیامرسانهای مرسوم: هر سازوکاری برای انتقال داراییهای مسدودشده علاوه بر این باید با ارزهای متفاوت باشد باید از پیامرسانهای مرسوم مانند سوئیفت نیز فاصله گرفت. چراکه این پیامرسانها علاوه بر اشتراک اطلاعات با خزانهداری آمریکا، برمبنای سازوکار تحریمی آن عمل میکنند و لیست تحریم آمریکا را مبنا قرار میدهند.
- کاهش واسطها: ایران باید از رفتن دارایی مسدود شده به کشورهای واسط مانند امارات پرهیز کند. این کشورها و مشخصا امارات با توجه به اینکه سیستم مالی کاملا هماهنگ با نظام مالی آمریکا دارند، باید از چرخه تبادلات مالی ایران حذف شوند و ارز به کشورهایی رود که ایران تعامل تجاری مستقیم با آنها دارد، یعنی یا از آنها کالا وارد میکند یا خواهان سرمایهگذاری آنها است.
- توجه به کشورهای دوست و غیرمتخاصم: کشورهای متخاصم و همسو با آمریکا، حتی با تدابیر فنی نیز ممکن است در اثر ملاحظات سیاسی، اقدام به مسدودسازی مجدد دارایی ایران کنند. لذا در همه موارد از جمله ایجاد شبکه بانکی، مبدا واردات، تبدیل ارزها و مواردی از این دست باید توجه شود که هیچ کشوری از کشورهای همسو با غرب دخیل نباشند.
بنابراین در معافیتهای اخذ شده از آمریکا برای آزادسازی پولهای مسدودشده باید حتما الزامات گفته شده قید شود و تعهدات ایران نیز تا به سرانجام رسیدن قطعی آن انجام نشود.
سیاستهای پیشنهادی برای برای آزادسازی واقعی پولهای مسدودشده
بنابراین با توجه به موارد گفته شده، اهم سیاستهایی که میتوان برای آزادسازی پولهای مسدودشده ایران پیشنهاد داد شامل موارد زیر است:
- دریافت طلا: به نظر میرسد باید بخشی از داراییهای ایران حتما به طلا دریافت شود. به خصوص در مورد داراییهای مسدودشده ایران در کشورهای غربی و همسو با غرب حتما باید این موضوع در توافق دو طرفه قید شود و پیش از تحویل طلا نیز ایران تعهدی انجام ندهد.
- سرمایهگذاری مشخص: به نظر میرسد باید پروژه و شرکتهای مشخصی از سوی ایران تعیین شود و پولهای مسدودشده ایران به حساب آن شرکتها واریز شود و آن شرکتها فعالیت بر روی پروژهها را انجام دهند. در این خصوص رعایت چند نکته ضروری است. اولا باید حتما پروژه و شرکت مشخص باشد تا نقدشدن پول مسدودشده دقیق باشد، ثانیا باید پرداخت گام به گام و مرحله به مرحله با پیشرفت پروژه باشد، ثانیا باید کشورها و شرکتهای انتخاب شده حتما از کشورهای دوست با ایران مانند روسیه، چین و مواردی از این دست باشند تا با سیاستهای آمریکا همراهی نداشته باشند، ثالثا باید این مبالغ به ارزهای محلی و غیراز ارزهای رسمی پرداخت شود و در نهایت نیز اگر قرار است ایران اقدامی در قبال آزادسازی پولهای مسدودشده انجام دهد باید تعهدات ایران در قبال هر توافقی برای آزادسازی پولهای مسدودشده گام به گام با آزادسازی پولها انجام شود.
- ایجاد شبکه در مبادی واردات: یکی از ایرادات اصلی ما در واردات کالای اساسی این است که به جای آنکه هر کالایی را با سفارش از کشور مبدا وارد کنیم، معمولا با ثبت سفارش از مسیرهای واسط، تلاش میکردیم تا واردات را از طریق حساب امانی با واسط انجام دهیم که با مشکلات جدی روبهرو است. همچنین مسیر مالی بسیاری از کالاها از کشورهایی مانند امارات میگذشت که به شدت تحت تاثیر تحریم آمریکا است. این موضوع حتما باید تغییر اساسی پیدا کند. هم در سیاستگذاری کلان برای واردات هم برای آزادسازی پولهای مسدودشده. برای این موضوع باید بانکهایی در کشورهای مبدا واردات ایران از جمله چین، روسیه، پاکستان، کشورهای آمریکایی جنوبی و…که هم کشورهای غیرهمسو با ایران نیستند و هم میتوانند از آنها واردات کالاهای اساسی انجام داد مشخص شود و پولهای مسدودشده ایران با تبدیل به ارز محلی این کشورها براساس برآورد واردات از این کشورها تقسیم شود. سپس واردات به صورت مستقیم از این کشورها در ازای آن مبالغ انجام شود. با این اقدام نیاز به کالاهای اساسی ایران بدون دغدغه رفع میشود و کشور میتواند از این منظر امنیت بیشتری داشته باشد. همچنین در صورت انجام توافقی برای انجام این کار باید حتما توجه شود که تعهدات ایران بلافاصله بعد از تبدیل پول و انتقال آن به حساب کشورهای مبدا واردات انجام نشود بلکه بعد از راه افتاد مسیر و تسهیل شدن مسیر واردات تعهدات ایران انجام شود.
- ایجاد شبکه بانکی با پیامرسان و ارز غیرمرسوم: به نظر میرسد یکی دیگر از اقدماتی که میتواند برای آزادسازی پولهای مسدودشده انجام داد، همراه کردن بانکها در کشورهای مشخص و نزدیک به ایران، ایجاد حساب توسط بانکهای ایرانی در آن بانکها و اتصال آن به پیامرسانهایی متفاوت از پیامرسانهای غربی مانند سوئیفت و تبدیل ارز مسدودشده به ارزی مانند یوآن چین است. این موضوع میتواند با محوریت یک ارز و پیامرسان متفاوت از نقشآفرینی تحریم آمریکا بکاهد و ایران بتواند با کشورهای مشخص با سازوکاری متفاوت تبادلات تجاری آزاد انجام دهد. این اتفاق با توجه به گسترش پیامرسانها و ارزهای بومی به خصوص بعد از جنگ روسیه و اوکراین، میتواند امکان دسترسی بسیار آزادانهتری را در وصول مطالبات ایران ایجاد کند.
در همه موارد بالا باید توجه داشت که اگر قرار است توافقی بین ایران و آمریکا برای آزادسازی این داراییها شکل بگیرد، انجام تعهدات ایران باید گام به گام و متناسب با به جریان افتاد رسمی خواست ایران باشد، نه اینکه صرفا ایران با انجام تعهدات خود منتظر به ثمر نشستن خواست خود باشد.
نتیجهگیری
موضوع شیوه دسترسی آزادانه ایران به داراییهای مسدودشده یکی موارد مهمی است که باید به آن پرداخته شود. در مجموع باید گفت شیوه قدیمی آزادسازی داراییهای مسدودشده مبتنی بر معافیت خاص ذیل نظام تحریمی آمریکا، نهتنها نتوانسته باعث دسترسی آزادانه ایران به داراییاش شود، حتی موارد توافقشده نیز با انباشت پولهای مسدود همراه بوده. علاوه بر این امکان اثرگذاری سیاسی آمریکا را نیز بر این فرآینده زیاد کرده است. لذا هر اقدامی برای آزادسازی واقعی این درآمدها باید خارج از ساختار مرسوم باشد. این اقدام اولا باید چابک باشد تا آمریکا نتواند اثر بلندمدت بر آن بگذارد، ثانیا باید با تبدیل به ارزهای غیردلاری مانند یوآن باشد تا اثر تحریم را کم کند و ثالثا باید در ساختاری غیر از ساختار مرسوم بانکی مبتنی بر ابزارهایی مانند سوئیفت باشد و در نهایت باید با همکاری کشورهای غیرهمسو با آمریکا انجام شود. بنابراین پیشنهاداتی که میتوان در این زمینه داد شامل اخذ داراییها با طلا، تبدیل داراییها به ارزهای محلی و واردات مشخص از کشورهای مبدا واردات، تخصیص این داراییها به اجرای پروژههای خاص توسط کشورهای دوست و ایجاد شبکه بانکی با پیامرسانها و ارزهایی غیر از پیامرسان و ارزهای مرسوم است.
منابع
[1] پاسخ عبدالناصر همتی به شایعه معامله نفت در برابر غذا با عراق، ۳ تیر ۱۳۹۹:
https://www.khabaronline.ir/news/1402345
[2] سفیر ایران در بغداد بدهی 10 میلیارد دلاری عراق را تایید کرد، ۳۱ فروردین ۱۴۰۲:
http://fna.ir/3bus84
