ارزیابی توصیه مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی برای برنامه هفتم توسعه درباره FATF

12 تیر 1402

نویسنده: امیرمحمد نوری بیات

مقدمه

در روزهای اخیر آقای محمد قاسمی، رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران نسبت به سکوت لایحه‌ی برنامه هفتم توسعه در موضوع مشکلات روابط بانکی خارجی و به‌خصوص موضوع FATF انتقادی را مطرح کردند. ایشان در سخنان خود اظهار کردند:

«واقعیت این است که شاید بتوان گفت ما در بخش خصوصی با این واقعیت روبرو هستیم که حتی یک فعالیت تجاری با نظام تجارت بین‌الملل به شکل عادی قابل انجام نیست. موقعی که ما با یک همچین واقعیتی روبرو هستیم، فرض بر این بود که برنامه‌ی هفتم بتواند یک پیامی بدهد به فعالان اقتصادی که به دنبال حل این موضوع است. مثلا موضوعی مثل رابطه‌ی نظام بانکی ما با نظام بانکی بین‌الملل که موضوعی فراتر از تحریم‌ها است. موضوع ارتباط با گروه ویژه‌ی اقدام مالی بسیار اهمیت دارد. دولت می‌خواهد نسبت به این موضوع چه اقدامی انجام دهد؟ ما در پیش‌نویسی که در اتاق تهیه شد، راجع به پیشنهادهای برنامه‌ی هفتم به صراحت گفته بودیم که راجع به این موضوع دولت باید تصمیم بگیرد و ظرف یک سال مشکلات مرتفع شود تا نظام بانکی ما حتی در صورت رفع تحریم‌ها، با وضع فعلی نمی‌توانند به نظام بانکی بین‌الملل بپیوندند. باید این مشکل رفع شود و ما استانداردهای نظام بانکی را رعایت کنیم تا بتوانیم این مشکلات را رفع کنیم. این موضوعات کاملا مسکوت است.»[1]

رسانه‌ی اتاق بازرگانی نیز این سخنان را با تیتر «موضوع پیوستن به FATF در برنامه هفتم مسکوت مانده است» پوشش داده است.

دو مفروض اصلی صحبت‌های آقای قاسمی عبارت است از:

بخش مهمی از مشکلات ما در تجارت خارجی و روابط بانکی ناشی از وضعیت ایران در FATF بوده که فراتر از تحریم‌ها است.
راه‌حل مشکل روابط بانکی، اجرای برنامه اقدام مطابق با خواست FATF است.

در ادامه‌ی گزارش، ضمن نقد مفروضات فوق، موضوع نقش تحریم‌ها در عدم برقراری روابط بانکی بین ایران و کشورهای دیگر تبیین و بیان خواهد شد.

مشکل روابط بانکی متعارف؛ تحریم یا FATF

یک ایراد اصلی سخنان دکتر قاسمی وزن‌دهی خلاف واقع به موضوع است. مشکلات روابط بانکی ایران با نظام بانکداری متعارف بین‌المللی ریشه در تحریم‌های یکجانبه آمریکا داشته و وضعیت ایران در فهرست FATF وزن مهمی در این زمینه ندارد.

با بازخوانی گذشته و مرور سال‌های قبل از خروج ‌آمریکا از برجام، می‌توان موضوع مذکور را تبیین کرد. در سال 1394 بعد از دوسال مذاکرات فشرده‌ی ایران و گروه 1+5، قراردادی بین طرفین منعقد شد که به برجام معروف است. از روز اجرای برجام یعنی دی ماه 1394، قرار بر این شد که تحریم‌های آمریکا برداشته و ایران نیز در حوزه‌ی هسته‌ای با محدودیت و نظارت روبرو شود. این قرارداد تا اردیبهشت 1397 که ترامپ از آن خارج شد پابرجا بود.

جدا از فاصله‌ی زمانی فوق یعنی 1394 تا 1397 که برجام کار می‌کرد، در سال 1395 جناب آقای طیب‌نیا وزیر وقت اقتصاد و امور دارایی، در تعهدی سطح بالا، کشور را متعهد به اجرای برنامه‌ی اقدامِ ابلاغ شده از سوی FATF کرد. در ازای این تعهد، گروه ویژه‎‌ی اقدام مالی نیز ایران را در همان سال برای زمان محدودی از لیست سیاه FATF تعلیق کرد اما در نهایت در اسفند 1398 ایران دوباره وارد لیست سیاه این نهاد شد.

حال سوال اینجاست که چرا بین سال‌های 1395 تا 1398 که ایران هم از لیست سیاه FATF تعلیق بود و هم برجام کار می‌کرد، روابط بانکی ایران عادی نشد و پول‌های حاصل از فروش نفت در فضای رسمی در کشورهای مختلف مانند کره‌ی جنوبی بلوکه می‌شد؟

جواب در حفظ ساختار تحریم‌های ریسک محور ثانویه بانکی است. در این نوع تحریم بانک‌های بزرگ بین‌المللی باید اطمینان حاصل کنند که در لایه‌های بعدی تراکنشی که انجام می‌دهند یک فرد یا نهاد تحریمی نفعی نداشته باشد و چون تعداد لایه‌هایی که بانک‌ها باید بررسی کنند، نامحدود است؛ بنابراین ریسک انجام تراکنش را نمی‌پذیرند تا با جریمه‌های سنگین آمریکا روبرو نشوند. جریمه‌ی بانک پاریباس فرانسه به مبلغ 8.9 میلیارد دلار، بانک HSBC انگلیس به مبلغ 1.9 میلیارد دلار، بانک کامرز آلمان به مبلغ 1.45 میلیارد دلار و همچنین تهدید به قطع دسترسی به نظام پرداخت دلار، از جمله جریمه‌هایی است که بانک‌ها به دلیل آن حاضر به همکاری با ایران نیستند.

آمریکا با توجه به نحوه‌ی عملکرد این ساختار، در ضمیمه‌ی دوم برجام، پاورقی 16 آورده است که اگر افراد غیر آمریکایی- غیر ایرانی که با نهادها و موسسات مالی ایران که در لیست SDN نیستند تعامل کنند، مشمول تحریم و مجازات آمریکا نمی‌شوند مشروط به اینکه که این افراد غیر آمریکایی- غیر ایرانی در تراکنش‌های مربوط به افراد و نهادهای موجود در لیست SDN نقشی نداشته باشند. به عبارت دیگر، چنانچه بانکی تراکنشی را برای فرد و یا نهاد غیرتحریمی انجام دهد و از این تراکنش در لایه‌های بعدی یک فرد و یا نهاد تحریمی حتی بدون اطلاع بانک نفع ببرد، ایالات متحده بانکی که آن تراکنش را انجام داده است جریمه خواهد کرد.

همچنین ایالات متحده علاوه بر حفظ ساختار تحریم‌ها با شیوه‌ی فوق، در زمان اجرای برجام تحریم‌های خود را نیز افزایش داد، به‌طوری که در روز اجرای برجام حدود 180 فرد و نهاد تحریمی در SDN لیست وجود داشت و در روز خروج آمریکا از برجام این عدد به 250 رسیده بود؛ بنابراین ایالات متحده با بالا نگه داشتن ریسک در فضای اقتصادی ایران به وسیله‌ی حفظ ساختار تحریم‌ها و افزایش تحریم، مانع برقراری هرگونه روابط کارگزاری با بانک‌های جمهوری اسلامی شد.

علاوه بر نکته‌ی فوق، با نگاهی به توصیه‌ها و استانداردهای FATF نیز می‌توان به این موضوع پی برد که اساساً این نهاد مانع ایجاد روابط بانکی بین کشورها نیست. محدودیت‌های گروه ویژه‌ی اقدام مالی از جنس قطع همکاری نیست بلکه از جنس افزایش احتیاط است.

FATF در توصیه‌ی شماره‌ی 19 خود که مربوط به اقدامات مقابله‌‌ای در برابر کشورهای پرریسک است بیان می‌کند، چنانچه بانک‌ها با تراکنشی روبرو شدند که یک کشور پرریسک در آن دخیل بود، اقدامات احتیاطی انجام داده و فرآیند شناسایی مشتری را با دقت و بررسی بیشتری انجام دهند. FATF در این توصیه و یا توصیه‌های دیگر صحبتی از قطع و یا عدم انجام تراکنش نمی‌کند.

با این توضیح، عادی شدن روابط بانکی ایران با نظام بانکی بین‌الملل متعارف وابسته به تغییر وضعیت تحریم‌های یکجانبه‌ی آمریکا است. تجربه توافق برجام نشان داد که حتی توافق در چنین سطحی نیز سبب عادی شدن روابط بانکی ایران نخواهد شد. تجربه برجام نشان داد که مذاکره نمی‌تواند سبب رفع موثر تحریم‌ها شود و در نتیجه ساده‌اندیشی خواهد بود که به امید رفع تحریم‌ها از مسیر توافق منتظر ماند.

توصیه مرکز پژو‌هش‌های اتاق به اجرای برنامه اقدام FATF با این امید که شاید در آینده نامعلوم تحریم‌ها برداشته شود، صرفا افزایش فشار بر دولت جمهوری اسلامی ایران برای حصول یک توافق با غرب را در پی‌خواهد داشت.

اظهارات مسئولین مرتبط درباره عدم برقراری روابط بانکی

از زمان شروع همکاری ایران و FATF، هیچ دولتی به اندازه‌ی دولت یازدهم و دوازدهم به دنبال همکاری با ایران نهاد نبوده است؛ بنابراین بررسی اظهار نظرات مقامات و سازمان‌های مطلع و درگیر با FATF در دولت قبل، می‌تواند به روشنی وزن FATF در برابر تحریم‌ها را مشخص کند.

وزارت امورخارجه در گزارش سه ماهه‌‌ی دوم اجرای برجام که در تاریخ 26 تیر 1395 منتشر کرد، علاوه بر اشاره به موجود بودن مسیرهای تبادلات مالی و بانکیِ جدا از سیستم مالی آمریکا، از اثر تحریم‌ها و اهمیت پایین محدودیت‌های FATF در برابر آن صحبت کرده است.

در گزارش مذکور آمده است:

«اعمال این محدودیت‌ها حتی پیش از اجرای تحریم‌های گسترده بانکی علیه بانک‌های ایران آغاز شده بود، ولی تا پیش از اجرای برجام، به دلیل وجود تحریم‌های فراگیر هسته‌ای که هرگونه همکاری بانکی با ایران را ممنوع می‌کرد، عملا تحریم‌های ناشی از مصوبات این گروه در سایه قرار گرفته بود.»

اظهارات مسئولین گذشته نیز آثار کم محدودیت‌های FATF را تایید می‌کند. به عنوان مثال آقای روحانی در اسفند 1398 بیان کردند:

«البته محدودیت ‌تحریم‌های آمریکا خیلی شدیدتر و بیشتر از محدودیت‌های FATF می‌باشد.»[2]

همچنین آقای همتی، رئیس اسبق بانک مرکزی نیز بیان کردند:

«در شرایط عادی و بلندمدت تصویب FATF ممکن است برای اقتصاد ما مثبت باشد. اما در شرایط حال حاضر کل تجارت ما از روش‌های غیرقابل تحریم صورت می‌گیرد. [FATF] اصلا روی ]اقتصاد[ ما تاثیری ندارد»[3]

نکته‌ی قابل توجه این است که به‌جز مقامات داخلی، اندیشکده‌‌های خارجی نیز به این موضوع پرداخته و بیان کرده‌اند که حتی با وجود حل مشکل بین ایران و FATF، در صورت وجود تحریم‌ها، اتفاق خاصی در برقراری روابط بانکی ایران و کشورهای دیگر رخ نخواهد داد و شرکت‌ها به دلیل ترس از تحریم‌ها و مجازات‌های آن، با ایران همکاری نخواهند کرد. به عنوان مثال دانشگاه KING’S COLLEGE LONDON در مقاله‌ای با عنوان «ایران و FATF به تلاش بیشتری نیاز دارند» بیان کرده است:

«درنهایت، حتی اگر ایران به توصیه‌های FATF عمل کند و علیه افراد یا نهادهای تعیین‌شده در فهرست تحریم‌های سازمان ملل اقدام کند، موضوع فهرست‌های تحریمی ایالات متحده باقی خواهد ماند. در نتیجه، حتی با وجود اصلاحات در ایران، این خطر وجود دارد که هر نهادی که با ایران تجارت می‌کند توسط ایالات متحده به فرار از تحریم‌ها متهم شود و از این پس می‌تواند هدف تحریم‌های ثانویه قرار گیرد.»[4]

جمهوری اسلامی ایران از سال 1387 در لیست سیاه FATF قرار دارد و اقدامات مقابله‌ای علیه آن اجرا می‌شود. این وضعیت بدترین وضعیت یک کشور در نسبت با FATF است. اما با این حال مشاهده می‌شود که در دوره‌های مختلف، اگر مشکلی در فروش نفت یا تبادل بانکی رخ می‌داد، ناشی از وضعیت تحریم بود و نه محدودیت‌های FATF. نمودار زیر به وضوح نشان می‌دهد که میزان فروش نفت در زمانی که ایران در لیست سیاه FATF حضور داشت و اقدامات مقابله‌ای علیه آن اعمال می‌شد، روند افزایشی داشته و با شروع تحریم‌های فلج کننده‌ی آمریکا در ابتدای دهه‌ی 90، فروش نفت ایران کاهش داشته است.

منبع: تراز پرداخت‌های منتشر شده توسط بانک مرکزی

با توجه به مطالب فوق، اسناد و اظهارات داخلی و خارجی، واضح است که وزن تحریم‌ها نسبت به FATF در عدم برقراری روابط بانکی بسیار بیشتر بوده و این ادعا که مسئله‌ی FATF فراتر و مهمتر از تحریم‌هاست گزاره‌ای غیرواقعی است.

به این نکته نیز باید توجه داشت که بخش مهمی از اقتصاد و تجارت ایران تحت تحریم‌های ثانویه آمریکا قرار گرفته است. در نتیجه فعال اقتصادی ایرانی برای دور زدن تحریم‌های ظالمانه به روش‌های دور زدن تحریم رو آورده است. دور زدن تحریم‌های ظالمانه یک حقی است که کسی نمی‌تواند به آن ایراد وارد کند. دور زدن تحریم‌ها نیازمند انجام افعالی است که در نظام بانکی کشورها به عنوان اقدامات پرریسک از منظر پولشویی شناخته می‌شود. لذا اینکه در برخی کشورهای مشاهده شده است که محدودیت‌هایی برای ارایه خدمات بانکی به ایرانیان اعمال شده است، ناشی از رعایت استانداردهای مقابله با پولشویی در آن کشورها است و تا زمانی که رفتار فعال اقتصادی ایرانی برای دور زدن تحریم‌ها استمرار داشته باشد، این محدودیت‌ها ادامه خواهد داشت حتی اگر ایران در فرضی غیرممکن به کشوری عادی از نظر FATF تبدیل شود.

همکاری با FATF، آری یا خیر؟

فرض دوم مطرح شده از سوی رئیس مرکز پژو‌هش‌های اتاق بازرگانی این است که راه‌حل عادی شدن روابط بانکی در اجرای برنامه اقدام مطابق با خواست FATF است. در بررسی این گزاره باید توجه داشت که یکی از اصلی‌ترین ابزارهای ایالات متحده در قرن 21 به منظور مقابله با کشورهای ناهمسو و همراه کردن آن‌ها در اجرای سیاست‌های مورد نظر خود تحریم بوده و در مقابل نیز کشورهای هدف، در اولین اقدامات برای مقابله با تحریم سعی در دور زدن آن داشته‌اند. این ابزار، برای افزایش اثرگذاری و تغییر رفتار در کشور هدف نیازمند زیرساخت‌هایی است که ایالات متحده در طول سال‌های گذشته آن‌ها را ایجاد کرده است که از جمله‌ی آن‌ها می‌توان به استانداردهای FATF اشاره کرد.

کشورهای تحریم شده به دلیل محدودیت‌هایی که برای آن‌ها در حوزه‌ی بانکی ایجاد می‌شود، نمی‌توانند تراکنش‌های مالی خود را از مبادی رسمی انجام داده و به ناچار روی به روش‌های غیررسمی برای تسویه حساب، مانند استفاده از صرافی‌ها می‌آورند.

هر میزان که فضای مالی غیرشفاف باشد، کشورهای تحریم شده می‌توانند از این عدم شفافیت استفاده کرده و تراکنش‌های مالی خود را انجام دهند و به اصطلاح تحریم را دور بزنند. همچنین به هر میزان که این فضا شفاف شود، کشور تحریم‌کننده به وسیله‌ی اطلاعات مالی که می‌تواند به دست آورد، راه‌های دور زدن تحریم را بسته و اثرگذاری تحریم را برکشور هدف افزایش می‌دهد. یکی از راه‌های ایجاد این شفافیت که کشور تحریم‌کننده به خوبی می‌تواند از آن استفاده کند، استانداردهای FATF است یکی از زیرساخت‌های اجرای تحریم می‌باشد.

از موضوعات اساسی که برای FATF در ارتباط با کشورها اهمیت فراوانی دارد یکی تولید اطلاعات صحیح و دومی به اشتراک‌گذاری این اطلاعات است. در همین راستا گروه ویژه اقدام مالی در اسناد خود به این موضوع پرداخته و در بیانیه تفسیری توصیه شماره 40، بندهای 6 و 10 و همچنین بیانیه تفسیری توصیه شماره 24 به این موضوع اشاره کرده است. همچنین FATF به طور صریح‌تر در بند7 بیانیه تفسیری توصیه شماره 40 بیان کرده است که مراکز اطلاعات مالی (FIU) باید بدون در نظر گرفتن محدودیت‌های دولتی، قانونی، قضایی و … قادر باشند تا با یکدیگر به تبادل اطلاعات بپردازند.

طبیعتا با توجه به شیوه‌ی دورزدن تحریم و نحوه‌ی عملکرد استانداردهای FATF می‌توان پی برد که عمل به این توصیه‌ها و استانداردها، می‌تواند کشور تحریم شده را با مشکل روبرو کرده و اثرتحریم‌ها را افزایش دهد.

در همین راستا، برای فهم استدلال مذکور می‌توان به جهش ارزی سال 1396 اشاره کرد. در آن زمان اخباری منتشر شد که به افشای اطلاعات 400 صرافی در قالب همکاری با FATF اشاره می‌کرد.

در فضای رسانه‌ای مطرح شد این صرافی‌ها که با استفاده از اطلاعات ارائه شده شناسایی و تحریم شدند، نقش زیادی در ورود ارز به داخل کشور داشتند و بخشی از دلایل گران شدن ارز به همین مسئله باز می‌گشت. هر چند وزارت اقتصاد این مسئله را تکذیب کرد، اما در بهمن‌ماه سال 98 سید محسن قمصری، مدیر امور بین الملل اسبق شرکت ملی نفت ایران در مصاحبه با خبرگزاری مهر طی اظهاراتی اخبار مطرح شده در رابطه با افشای اطلاعات صرافی‌ها در قالب همکاری با FATF را تایید و بیان کرد:

«چه سیستم بانکی را برای انتقال وجه توانسته‌ایم ایجاد کنیم؟ یک شبکه بانکی به نام صرافی‌ها داشتیم که اطلاعات این شبکه را تحت عنوان FIU افشا کردیم و این راه را هم به دست خودمان بستیم. باید بپذیریم قصدی برای تکمیلِ عملیات دفاع و پاتکِ اقتصادی نداریم و فرماندهی هم که مسئولیت این کار را بر عهده داشته باشد عملاً وجود ندارد.» [5]

ردپای نسبت تحریم و استانداردهای FATF را حتی می‌توان در بین اظهارات مقامات آمریکایی نیز پیدا کرد. استیون منوشین، وزیر خزانه‌داری دولت ترامپ در جلسه‌ی مجمع عمومی به تاریخ 31 خرداد 1398 (21 ژوئن 2019) بیان کرد که آمریکا از طریق FATF به دنبال کشف و مسدودسازی راه‌های دور زدن تحریم‌هاست.[6] همچنین در تاریخ 2 آبان 1399 (23 اکتبر 2020) وزارت خزانه‌داری آمریکا در واکنش به اصلاحات جدید FATF در استانداردهای خود بیان کرد:

«با این اصلاحیات جدید در استانداردهای FATF، حوزه‌های قضایی در سراسر جهان، با اطلاعاتی هدفمند موسسات مالی و دیگر موسساتِ تحت پوشش خود را در رابطه با ریسک تامین مالی اشاعه مسلح می‌کنند که می‌تواند برای شناسایی شرکت‌های پوششی و دیگر افراد یا نهادهایی که به نیابت از افراد تحریم شده اقدام می‌کنند، استفاده شود»[7]

همچنین نهاد FATF نیز در تاریخ 4 آبان 1401 (26 اکتبر 2022) در حساب رسمی توییتر خود به صراحت صحبت از تقویت استانداردهای خود در جهت جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها کرد.[8]

در راستای مطالب فوق می‌توان به برنامه‌ی اقدام ایران که از سوی FATF ابلاغ شده است نیز اشاره کرد. در برنامه‌ی مذکور، FATF در مورد به اشتراک‌گذاری اطلاعات به صراحت سخن گفته و در بخش هفتم، بند 31 و 32 بیان کرده است که جمهوری اسلامی ایران باید در زمینه‌ی ارائه همکاری‌های بین‌المللی در تبادل و اشتراک‌گذاری اطلاعات مربوط به ذی‌نفع واقعی و همچنین وجود دروازه‌ها و کانال‌های تبادل اطلاعات غیرقضایی با مراجع غیرقضایی به‌منظور به اشتراک‌گذاری اطلاعات بدون هیچ محدودیتی، تضمین بدهد.

علاوه بر بندهای 31 و 32، در بند 28 برنامه موضوع تصویب و اجرای معاهده‌ی پالرمو مطرح شده است که پیوستن به این معاهده نیز دور زدن تحریم را با مشکل مواجه کرده و باعث افزایش اثرگذاری تحریم می‌شود.

طبق تیتر پیوست اول معاهده پالرمو، این کنواسیون به منظور مبارزه با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی تشکیل شده است. پالرمو در متن خود عبارات جرم، سازمان یافته و فراملی را تعریف کرده است. به عنوان مثال طبق ماده‌ی 6 بند 1، شستشوی عواید حاصل از جرم (پولشویی) جرم‌انگاری و بیان شده است:

تبدیل یا انتقال اموال به منظور مخفی کردن یا کتمان مبداء غیرقانونی آن‌ها یا کمک به شخصی که در ارتکاب جرم اصلی مشارکت داشته است، به منظور فرار از عواقب قانونی اعمال خود، با علم به این که اموال مزبور عواید حاصل از جرم هستند.
مخفی نمودن یا کتمان ماهیت، مبداء، محل، ترتیبات، جابجایی، یا مالکیت یا حقوق واقعی متعلق به اموال با آگاهی از آن که اموال مزبور، عواید حاصل از جرم هستند.

همچنین در ماده‌ی 2 قسمت a این معاهده آمده است که گروه مجرمانه‌ی سازمان یافته یعنی گروه سازمان یافته متشکل از سه یا چند نفر که برای یک دوره زمانی مشخص وجود داشته و به طور هماهنگ با هدف ارتکاب یک یا چند جرم یا تخلف شدید مندرج در این کنوانسیون، به منظور تحصیل مستقیم یا غیر مستقیم منافع مالی یا سایر منافع مادی، فعالیت می‌کند.

ماده‌ی 3 بند 2 این معاهده نیز عبارت فراملی را تعریف کرده و بیان کرده است، جرم در صورتی ماهیت فراملی خواهد داشت که اولاً در بیش از یک کشور اتفاق افتاده باشد، ثانیاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد ولی بخش مهمی از مقدمات، برنامه ریزی، هدایت یا کنترل آن در کشور دیگری انجام شود، ثالثاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد اما یک گروه مجرمانه سازمان یافته در آن دخیل بوده باشد که در بیش از یک کشور به فعالیت‌های مجرمانه مشغول است، رابعاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد ولی در کشور دیگری آثار قابل ملاحظه‌ای داشته باشد.

همچنین پالرمو در ماده‌ی 3 بند 1 خود بیان کرده است که این معاهده برای پیشگیری، تحقیق و تعقیب جرائم ذیل و در مواردی به کار خواهد رفت که جرم مورد نظر ماهیت فراملی داشته و به یک گروه مجرمانه سازمان یافته مربوط باشد:

جرائم مقرر طبق مواد 5[9]، 6[10]، 8[11]، 23[12] معاهده
جرائم شدید طبق تعریف مندرج در ماده 2 معاهده[13]

بنابراین به عنوان جمع‌بندی می‌توان بیان کرد که از نظر معاهده‌ی پالرمو، با توجه به مواد فوق و تعریف آن‌ها (علی‌الخصوص ماده 6 بند 1، که پیش‌تر مفاد آن بیان شد)، پولشویی، فساد، مخفی کردن و یا کتمان مبدا، مقصد و ماهیت اموال غیرقانونی و عواید حاصل از جرم، یک جرم تلقی می‌شود.

با در نظر گرفتن این موارد می‌توان به روشنی نشان داد که دور زدن تحریم از نظر معاهده‌ی پالرمو یک جرم سازمان‌یافته‌ی فراملی است. به عبارت دیگر فرآیندی که یک کشور تحریمی باید برای دور زدن تحریم طی کند، دقیقا همان فرآیند و سازوکاری را دارد که معاهده‌ی پالرمو آن را جرم‌انگاری کرده است. فرآیندهایی مانند پنهان کردن اطلاعات حقیقی، ایجاد شرکت پوششی و دادن اطلاعات اشتباه مانند اعلام مبدا و یا مقصد صوری و اعمالی از این قبیل، که پولشویی نیز محسوب می‌شوند.

همچنین در ادبیات مرتبط با دور زدن تحریم (Evading Sanctions) تصریح می‌شود که فرد دور زننده تحریم باید «نقطه فریب» (Deception Point) طراحی کند. منظور از نقطه فریب، اقدامی است که سبب می‌شود نظامات نظارتی (اعم از حوزه مالی و تجاری) فریب خورده و متوجه واقعیت و ماهیت آن اقدام نشوند. طراحی نقطه فریب مستلزم انجام اقدامات متعدد فریبکارانه است که جملگی آن‌ها ذیل جرائم سازمان یافته قرار می‌گیرند.

دور زدن تحریم در ادبیات آمریکایی‌ها نیز با عنوان پولشویی و یا قاچاق شناخته و به همین دلیل برای آن‌ها نیز یک جرم تلقی می‌شود. به عنوان مثال در سال 2013، دیوید کوهن، معاون وزیر خزانه‌داری در امور تروریسم و اطلاعات مالی در زمان دولت اوباما می‌گوید:

«به دلیل آنکه تحریم‌های بین‌المللی سختگیرانه‌تر شده‌اند، ایران به روش‌های مجرمانه‌ی پولشویی متوسل شده و نفت و پول خود را با نام‌های جعلی جا‌به‌جا می‌کند.»[14]

همچنین در بخش ۱۲۴۵ قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا سال ۲۰۱۲ (NDAA 2012) که بانک مرکزی ایران را تحریم کرد، اتهام اصلی پولشویی عنوان شده است.

بنابراین دور زدن تحریم در فضای بین‌الملل و به خصوص در ادبیات آمریکایی‌ها به عنوان جرم تلقی شده و با اسم پولشویی، قاچاق و یا فریب نظام مالی بین‌المللی و برهم زدن یکپارچگی نظام مالی جهان از آن یاد می‌شود.

بر طبق ماده 1 معاهده پالرمو، هدف این معاهده ارتقای همکاری‌ها در جهت پیشگیری و مبارزه مؤثرتر با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی است. همکاری در معاهده‌ی پالرمو را می‌توان به دو قسمت تقسیم کرد: 1. همکاری قضایی 2. همکاری غیرقضایی.

همکاری قضایی مانند مواد 16 و 17 این معاهده که مربوط به استرداد مجرمین و انتقال محکومین و یا ماده‌ی 12 این معاهده که مربوط به مصادره و توقیف اموال است.

همکاری غیرقضایی به معنی همکاری در حوزه‌ی اطلاعات و به اشتراک‌گذاری آن است که مصداق آن در پالرمو را می‌توان ماده 27 این معاهده برشمرد. در ماده‌ی 27 بند اول در قسمت b آمده است که:

کشورهای عضو باید در انجام تحقیقات در رابطه با جرائم مشمول این معاهده در موارد زیر با یکدیگر همکاری داشته باشند:

هویت، مکان و فعالیت‌های افراد مشکوک به دست داشتن در چنین جرائمی یا مکان سایر افراد ذینفع
جابجایی عواید ناشی از جرم یا اموال ناشی از ارتکاب چنین جرایمی
جابجایی اموال، تجهیزات یا سایر ابزارهای مورد استفاده یا در نظر گرفته شده برای استفاده در ارتکاب چنین جرایمی

همچنین در بند اول ماده 27 قسمت e وf نیز دوباره در مورد به اشتراک‌گذاری اطلاعات صحبت کرده و بیان کرده است که:

بند e) تبادل اطلاعات با سایر کشورهای عضو در مورد ابزارها و روش‌های خاص مورد استفاده توسط گروه‌های جنایتکار سازمان‌یافته، از جمله، در صورت لزوم، مسیرها و وسایل حمل‌ونقل و استفاده از هویت‌های جعلی، اسناد تغییر یافته یا جعلی یا سایر ابزارهای پنهان کردن فعالیت‌های آن‌ها

بند f) مبادله اطلاعات و هماهنگی اقدامات اداری و سایر اقدامات لازم به منظور شناسایی زودهنگام جرایم تحت پوشش این معاهده.

هدف پالرمو با توجه به مطالب فوق مشخص است و کشوری که بندهای آن را پذیرفته، باید در جهت پیشگیری و مبارزه با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی در حوزه‌های قضایی و غیرقضایی با کشورهای دیگر همکاری کرده و اطلاعات مورد نیاز درخواستی دیگر کشورها را با آن‌ها به اشتراک بگذارد. بدیهی در شرایطی که ایران تحت شدیدترین نظام تحریمی می‌باشد، پیوستن به فرآیندی که سبب افشای اطلاعات مالی و جلوگیری از دور زدن تحریم می‌شود، افزایش اثرگذاری تحریم و نقطه‌زنی آمریکا در تحریم هدف‌های خود را به دنبال دارد.

بر این اساس، توصیه مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی نه تنها مشکلی از روابط تجاری و بانکی ایران برطرف نمی‌کند، بلکه شرایط را سخت‌تر خواهد کرد.

جمع‌بندی

مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی بدون توجه به پیشرفت‌های صورت گرفته در سال‌های اخیر خصوصا بعد از استقرار دولت سیزدهم در حوزه تجارت و روابط اقتصادی خارجی، توصیه غیرکارشناسی مبنی بر ضرورت اجرای کامل برنامه اقدام و قرار گرفتن این موضوع در برنامه هفتم توسعه نموده است.

این توصیه برآمده از دو فرض غیرواقعی است. یک گزاره اینکه مشکلات موجود در روابط متعارف بانکی ایران با نظام بانکی بین‌الملل بیش از آنکه ناشی از تحریم‌های یکجانبه آمریکا باشد ناشی از محدودیت‌های FATF است. دو اینکه راه‌حل کاهش مشکلات بانکی و تجاری همکاری با FATF و اجرای برنامه اقدام است. هر دو این گزاره‌ها غیردرست است و اجرای توصیه مطرح شده سبب افزایش مشکلات تجاری ایران خواهد شد.

منابع ___________________________________________________________________________________________________________

[1] صحیت‌های آقای محمد قاسمی در مورد FATF و مشکلات بانکی – 6 تیر 1402 (27 ژوئن 2023)

https://otaghiranonline.ir/video/66861

[2] سخنان آقای روحانی در جلسه‌ی هیئت دولت – 4 اسفند 1398

https://president.ir/fa/114012

[3] مصاحبه‌ی آقای همتی با نود اقتصادی – 5 اسفند 1398

https://www.90eghtesadi.com/Content/Detail/2128395

[4] مقاله‌ی دانشگاه king’s college london با عنوان «ایران و FATF به تلاش بیشتری نیاز دارند» – 2 آبان 1397 (24 اکتبر 2018)

https://www.kcl.ac.uk/news/iran-and-the-fatf-more-effort-needed

[5]صحبت‌های سید محسن قمصری، مدیر امور بین الملل اسبق شرکت ملی نفت ایران

https://www.mehrnews.com/news/4539008/

[6] صحبت‌های استیون منوشین، وزیر خزانه‌داری دولت ترامپ