مباحث حقوقی مطرح‌شده درباره‌ی اقدام آمریکا برای راه‌اندازی سازوکار ماشه
پانزدهم شهریور 1399
خلاصه‌ی اجرایی
مقدمه
با نزدیک شدن به موعد رفع تحریم تسلیحاتی علیه ایران طبق برجام[1]، دولت آمریکا همه‌ی تلاش خود را به کار می‌برد تا مانع از تحقق این مزیتِ برجام برای ایران شود. این در حالی است که این کشور در اردیبهشت ۱۳۹۷ با صدور بیانیه‌ای توسط رئیس جمهور خود (دونالد ترامپ) رسماً از توافق هسته‌ای خارج شد.[2]
از ابتدای تابستان ۱۳۹۹، وزارت خارجه‌ی آمریکا تلاش‌های میدانی خود برای عدم تحقق رفع تحریم تسلیحاتی ایران را آغاز کرد. برایان هوک نماینده‌ی وقت امور ایران در وزارت خارجه‌ی آمریکا با سفر به تعداد زیادی از کشورها و رایزنی با مقامات آن‌ها، نهایت تلاش خود را برای جلب موافقت آن‌ها با این موضوع به کار برد. با این وجود، پیش‌نویس قطع‌نامه‌ی پیشنهادی آمریکا برای تمدید تحریم تسلیحاتی ایران در شورای امنیت رأی نیاورد.[3] به اعتقاد برخی کارشناسان، این شکست یکی از دلایل اصلی کنار گذاشته شدن برایان هوک از این سمت بود.
پس از این ناکامی، آمریکایی‌ها اعلام کردند که با بهره‌گیری از سازوکارهای تعبیه‌شده در قطع‌نامه‌ی ۲۲۳۱، تلاش برای عدم تمدید تحریم تسلیحاتی ایران را پیگیری خواهند کرد. طبق بند یازدهم قطع‌نامه‌ی ۲۲۳۱ شورای امنیت (تابستان ۱۳۹۴ – ۲۰۱۵)[4] اگر یکی از مشارکت‌کنندگان در برجام اعتقاد داشته باشد که یکی دیگر از مشارکت‌کنندگان، در اجرای تعهدات خود در برجام نقض فاحش داشته است، می‌تواند با صدور یک شکایت (اعلان)، فرایندی را آغاز کند که نهایتاً منجر به بازگشت برخی محدودیت‌ها و اعمال مجدد قطع‌نامه‌های تحریمی سابق علیه ایران می‌شود. در فضای غیررسمی از عبارت‌هایی چون «سازوکار ماشه» یا «فرایند اسنپ‌بک» برای توصیف این فرایند استفاده می‌شود.
با توجه به خروج رسمی آمریکا از برجام، این اعلام آمریکا طبیعتاً واکنش‌هایی را از سوی سایر کشورهای عضو برجام برانگیخت. واشینگتن با استناد به برخی جملات مصرّح در متن قطع‌نامه، معتقد است که با وجود خروج از برجام، همچنان حق استفاده از برخی مفاد قطع‌نامه را دارد. در مقابل، ایران و بسیاری از کشورها معتقدند که خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ به معنای سلب تمام امتیازات تعیین‌شده در قطع‌نامه برای این کشور است و آمریکا اساساً حق دادن شکایت علیه ایران در خصوص اجرا یا عدم اجرای مفاد برجام را ندارد.
با این حال، در تاریخ سی‌ام مرداد ۱۳۹۹ مایکل پمپئو وزیر خارجه‌ی آمریکا با سفر به مقر سازمان ملل در نیویورک، رسماً شکایت آمریکا مبنی بر عدم پایبندی ایران به برجام را به شورای امنیت سازمان ملل تحویل داد. این اقدام بلافاصله با مخالفت ۱۳ کشور از ۱۵ عضو شورای امنیت و همچنین مخالفت رئیس شورا مواجه شد. دراین‌باره یک مناقشه‌ی حقوقی در گرفته که در ادامه به برخی ابعاد آن پرداخته شده است.
مناقشه‌ی حقوقی
آمریکایی‌ها این‌طور استدلال می‌کنند که طبق بند ۱۰ قطع‌نامه‌ی ۲۲۳۱، آمریکا یک «مشارکت‌کننده‌ی در برجام» معرفی شده و در هر جایی از بندهای بعدی قطع‌نامه که عبارت مشارکت‌کننده در برجام آمده باشد (از جمله بند ۱۱ که حق اسنپ‌بک را به مشارکت‌کنندگان داده است)، طبیعتاً آمریکا را هم شامل می‌شود. واشینگتن مدعی است که این عبارت به‌روشنی توسط قطع‌نامه تعریف شده و هیچ مطلبی در قطع‌نامه وجود ندارد که تغییر این تعریف را وابسته به رفتارها و فعالیت‌های کشورها در آینده کرده باشد. بنابراین آمریکا اکنون و برای همیشه یک «مشارکت‌کننده در برجام» است.
با این تعریف، آمریکا این حق را برای خود قائل است که با استفاده از مفاد بند ۱۱ قطع‌نامه، فرایند طراحی‌شده برای بازگرداندن تحریم‌ها علیه ایران را با ارائه‌ی یک اعلان (notification) آغاز کند. ایران، بسیاری از کشورها و حتی عده‌ی زیادی در داخل آمریکا این استدلال را بی‌معنا و بازی با کلمات می‌دانند و بارها بیان کرده‌اند که آمریکا پس از خروج از برجام در اردیبهشت ۱۳۹۷ حق چنین کاری ندارد.
در مقابل، رئیس شورای امنیت طی جملاتی در روز سه‌شنبه ۴ شهریور (پنج روز پس از شکایت آمریکا) اظهار داشت:
«به نظر من در شورای امنیت اجماعی [بر حقانیت آمریکا] وجود ندارد. بنابراین، اکنون رئیس (یعنی رئیس شورای امنیت) در جایگاهی قرار نمی‌گیرد که بخواهد اقدام بیشتری انجام دهد.»[5]
روسیه، چین و سه کشور اروپایی عضو برجام نیز با صدور بیانیه‌هایی مستقل، مخالفت خود با این اقدام آمریکا را اعلام کردند. با این وجود، مخالفت کشورها و حتی رئیس شورای امنیت تا کنون تنها در حد همین بیانیه‌ها بوده که به نظر می‌رسد اثر حقوقی خاصی نداشته باشد. به همین دلیل «کلی کرفت» نماینده‌ی آمریکا در سازمان ملل در اعتراض به این اظهار مخالفت‌ها گفت:
«آمریکا در جایگاه حقوقی مستحکمی برای آغاز فرایند بازگرداندن تحریم‌ها قرار دارد. این واقعیت که برخی اعضای شورای امنیت در یک جلسه‌ی مجازی مخالفت خود را با جایگاه قانونی ما ابراز کرده‌اند هیچ اثر حقوقی ندارد.»[6]
نقش بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها در اقدام آمریکا
با توجه به دورازذهن بودن تفسیر آمریکایی‌ها از متن قطع‌نامه، اقدام آمریکا برای راه‌اندازی سازوکار ماشه توفیق چندانی در جلب حمایت حقوقی از سوی حقوق‌دانان و کارشناسان بین‌المللی و حتی آمریکایی نداشته است. جز مقامات وزارت خارجه‌ی این کشور و تعداد انگشت‌شماری از افراد و اندیشکده‌ها، نظر عمومی در آمریکا و خارج از آمریکا این است که واشینگتن حق استفاده از مفاد طراحی‌شده در بندهای ۱۱ و ۱۲ قطع‌نامه را ندارد.
با این حال، بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها (اف.دی.دی) یکی از معدود اندیشکده‌هایی است که از این اقدام آمریکا دفاع کرده است. با توجه به برخی شواهد و همچنین با تکیه به تجربه‌ی چند سال اخیر، شاید حتی بتوان ادعا کرد که این اتاق فکر وابسته به صهیونیست‌های پرنفوذ در آمریکا، خود طراح این ادعای حقوقی آمریکا است.[7]
بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها همان‌طور که در طراحی و تدوین سیاست فشار حداکثری نقش مؤثری ایفا کرده، در تولید ادله‌ی قانونی و ادبیات پشتیبان برای نبرد حقوقی حاضر درباره‌ی راه‌اندازی سازوکار ماشه نیز در خط مقدم قرار دارد. در این راستا، این اندیشکده یادداشت‌های متعددی در چند ماه اخیر تولید کرده است. استنادهای حقوقی مقامات آمریکایی عمدتاً بر اساس همین یادداشت‌ها بوده است. ریچارد گلدبرگ (کارشناس ایران اف.دی.دی) در این مدت به‌صورت ویژه روی این موضوع متمرکز بوده و یادداشت‌های متعددی دراین‌باره تولید کرده است که در ادامه به برخی از نمونه‌های آن اشاره می‌شود.
- مقاله‌ی «مشروعیت‌زدایی از ادعاهای حقوقی علیه آمریکا درباره‌ی اسنپ‌بک»[8]
- مقاله‌ی «سازمان ملل نتوانست تحریم تسلیحاتی علیه ایران را تمدید کند. این به چه معناست؟»[9]
- مقاله‌ی «به ایران اجازه ندهید شورای امنیت را تخریب کند»[10]
- پرسش و پاسخ اف.دی.دی درباره‌ی اسنپ‌بک[11]
مقالات و مصاحبه‌های دیگری نیز از کارشناسان اف.دی.دی در این زمینه موجود است. در مجموع می‌توان با قاطعیت ادعا کرد که اف.دی.دی پرکارترین اندیشکده در دفاع از تلاش آمریکا برای بازگرداندن تحریم‌ها علیه ایران بوده است.
سایر موافقان آمریکا
علاوه بر لابی صهیونیستی اف.دی.دی، می‌توان به نام‌های زیر در میان موافقان ادعای حقوقی کاخ سفید درباره‌ی فرایند اسنپ‌بک اشاره کرد:
- تد کروز (سناتور جمهوری‌خواه ضدایرانی)
- تام کاتن (سناتور جمهوری‌خواه ضدایرانی)
- مارکو روبیو (سناتور جمهوری‌خواه ضدایرانی)
- باب منندز (سناتور دموکرات ضدایرانی)
- مرکز سیاست‌گذاری امنیت (به ریاست فرانک گفنی، یهودی تندرو و فعال در حوزه‌ی ایران‌هراسی و اسلام‌هراسی)
مخالفت‌ها با اقدام آمریکا
در داخل آمریکا، بسیاری از حقوق‌دانان، کارشناسان و نهادهای آمریکایی و غیرآمریکایی با تلاش آمریکا برای راه‌اندازی سازوکار ماشه مخالفت کرده‌اند. البته توجه به این نکته ضروری است که بسیاری از این مخالفت‌ها از باب نصیحت به کاخ سفید برای مخدوش نکردن وجهه‌ی آمریکا در فضای بین‌الملل و همچنین حفظ جایگاه شورای امنیت و قدرت وتو است و نه از باب این‌که آمریکا از لحاظ حقوقی حق چنین کاری را ندارد.
در میان آن‌ها می‌توان به نام‌های زیر اشاره کرد:
- جان بولتون (سیاست‌مدار ضدایرانی و مشاور امنیت ملی سابق ترامپ)[12]
- لری جانسون (استاد حقوق دانشگاه کلمبیا در آمریکا و دستیار سابق دبیرکل سازمان ملل در امور حقوقی)[13]
- مارک ولر (استاد حقوق بین‌الملل دانشگاه کیمبریج انگلیس)[14]
- انجمن کنترل سلاح[15]
- گروه بین‌المللی بحران[16]
- مرکز مطالعات بین‌المللی و راهبردی[17]
- مؤسسه‌ی واشینگتن برای سیاست‌های خاور نزدیک[18]
- شورای ملی ایرانیان آمریکا – نایاک[19]
- مؤسسه‌ی کوئینسی[20]
- مؤسسه‌ی سیاست خارجی برای آمریکا[21]
- تارنمای «اخبار هسته‌ای دنیا»[22]
- مؤسسه‌ی سلطنتی خدمات متحد[23]
- مؤسسه‌ی صلح و دیپلماسی[24]
منابع ________________________________________________________________________________________________
[1] طبق برجام، تحریم تسلیحاتی بین‌المللی علیه جمهوری اسلامی ایران باید پس از پنج سال از شروع اجرای برجام (۲۷ مهر ۱۳۹۹) رفع شود.
[2] سخنان دونالد ترامپ در روز خروج آمریکا از برجام (۱۸ اردیبهشت ۱۳۹۷ – ۸ می ۲۰۱۸)
https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-joint-comprehensive-plan-action/
[3] در اولین اقدام آمریکا برای تمدید تحریم تسلیحاتی ایران، این کشور پیش‌نویس قطع‌نامه‌ای را در تاریخ ۲۴ مرداد ۱۳۹۹ به شورای امنیت برد تا تحریم‌های تسلیحاتی ایران را برای همیشه تمدید کند. این اقدام آمریکا با بی‌توجهی بی‌سابقه‌ای از سوی اعضای شورای امنیت مواجه شد. تنها آمریکا و دومینیکن به این قطع‌نامه رأی مثبت دادند. رأی روسیه و چین منفی بود و ۱۱ کشور دیگر رأی ممتنع دادند.
[4] قطع‌نامه‌ی ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل در تاریخ ۲۹ تیر ۱۳۹۴ برای تأیید توافق هسته‌ای موسوم به برجام بین ایران و کشورهای چین، روسیه، آلمان، فرانسه، انگلیس و آمریکا (کشورهای ۱+۵) تصویب شد. برجام یکی از پیوست‌های این قطع‌نامه است.
[5] https://bit.ly/2EwrfAe
[6] همان
[7] تجربه نشان داده است که بسیاری از طرح‌های اجرایی دولت ترامپ در حوزه‌ی سیاست خارجی (به‌خصوص درباره‌ی ایران) از جمله سیاست فشار حداکثری علیه ایران، ساخته و پرداخته‌ی بنیاد دفاع از دموکراسی‌هاست.
[8] گلدبرگ در این مقاله برخی ادعاهای حقوقی مطرح‌شده از سوی کشورهایی نظیر روسیه علیه فعال‌سازی سازوکار ماشه را مطرح می‌کند و سپس تلاش می‌کند تا به آن‌ها پاسخ دهد. وی سعی می‌کند به این دو سؤال اصلی حول مسأله‌ی اسنپ‌بک پاسخ دهد: ۱) آیا آمریکا در جایگاهی هست که بتواند اسنپ‌بک را فعال کند؟ ۲) اگر دراین‌باره نزاعی صورت گیرد، راه مناسب پیش روی شورای امنیت برای حل این منازعه چیست؟
https://www.fdd.org/analysis/2020/08/26/debunking-legal-argument-against-us-snapback/
[9] https://www.fdd.org/in-the-news/2020/08/18/un-arms-embargo-iran/
[10] https://www.fdd.org/analysis/2020/08/15/dont-let-iran-blow-up-the-un-security-council/
[11] https://www.fdd.org/wp-content/uploads/2020/07/fdd-backgrounder-faq-the-snapback-of-un-sanctions-on-iran.pdf
[12] بولتون در مقاله‌ای که وال‌استریت ژورنال آن را منتشر کرد با اقدام آمریکا برای راه‌اندازی سازوکار ماشه مخالفت کرد. البته مخالفت بولتون از این جهت نبود که آمریکا حق این کار را ندارد، بلکه بولتون معتقد است که چنین اقدامی قدرت وتوی آمریکا و وجهه‌ی شورای امنیت سازمان ملل را مخدوش خواهد کرد.
https://www.wsj.com/articles/iran-snapback-isnt-worth-the-risk-11597595060
[13] جانسون در مقاله‌ای بلندبالا استدلال کرده که اگر کشورهای شورای امنیت اراده داشته باشند می‌توانند با بهره‌گیری از برخی روش‌های آیین‌نامه‌ای در شورای امنیت، جلوی به نتیجه رسیدن اقدام آمریکا را بگیرند. تقریباً می‌توان گفت که وی در این یادداشت، حق آمریکا برای این کار را به‌طور کامل و صریح رد نکرده است.
Pompeo’s Attempt to “Snapback” UN Security Council Sanctions on Iran—“Cut That Out!”
[14] https://www.bbc.com/news/world-middle-east-53984818?xtor=AL-72
[15] https://bit.ly/2GAPOND
[16] https://bit.ly/2DAeYe2
[17] https://www.csis.org/analysis/will-us-sanctions-snapback-force-iran-out-npt
[18] https://bit.ly/358E1A4
[19] https://bit.ly/3i4cVOd
[20] https://bit.ly/2QXaFMN
[21] https://www.fp4america.org/statement-on-snapback-of-iran-sanctions
[22] https://world-nuclear-news.org/Articles/E3-respond-to-snapback-request-on-Iran-agreement
[23] https://rusi.org/commentary/explaining-un-snapback-iran-deal-0
[24] https://bit.ly/3jGD9qy
