چالش‌های آمریکا در احیای مجدد تحریم‌ها علیه ایران

باسمه تعالی

مقدمه

«ریچارد نفیو»[1] یکی از افراد کلیدی دولت اوباما در حوزه‌ی تحریم ایران که اخیراً به‌عنوان عضو غیرمقیم به «مؤسسه‌ی واشینگتن»[2] پیوسته است، در یادداشتی با عنوان «احیای فشار حداکثری بر ایران: گفتن آسان‌تر از انجام دادن»[3]، استدلال می‌کند که در شرایط کنونی، امکان راه‌اندازی پویش تحریمی شبیه آنچه در دوره‌ی اوباما اتفاق افتاد و منجر به برجام شد، وجود ندارد. این اولین یادداشت نفیو پس از عضویت در مؤسسه‌ی واشینگتن است. یادداشت نفیو حاوی نکات مهمی در باب تحریم‌های ایران است. در ادامه، با استفاده از برخی نکات نفیو، تحلیلی در باب تحریم ارائه می‌شود.

1)   تحریم و دیپلماسی، تار و پود یک قالی

آمریکا به‌عنوان مبدع و مجری تحریم، همواره به تحریم به‌عنوان ابزاری نگاه می‌کند که باید آن را در قالب یک طرح کلان‌تر، به شیوه‌ای مدیریت‌شده به کار گرفت. به بیان دیگر، از نظر آمریکا تحریم چیزی از جنس ابزاری برای تسهیل پیاده‌سازی یک سیاست است و نه خود سیاست. با این تعریف، پر واضح است که این ابزار باید در کنار و به موازات سایر امکانات و ابزارها مورد استفاده قرار گیرد. مروری بر کنش‌گری‌های تحریمی آمریکا علیه کشورهای مختلف به‌خصوص ایران نشان می‌دهد که «دیپلماسی» (چه مذاکره با خود کشور تحریمی و تلاش برای رسیدن به یک توافق و چه فعالیت‌های دیپلماتیک با سایر کشورها در راستای تقویت پیاده‌سازی تحریم) همواره به‌عنوان ابزار مکمل، در کنار تحریم مطرح بوده است. نفیو در یادداشت خود به این واقعیت اشاره می‌کند و عملاً توافق برجام و امتیازدهی‌های جدی ایران در برنامه‌ی هسته‌ای خود را حاصل هم‌افزایی تحریم و دیپلماسی می‌داند.

این نگاه به تحریم با برخی دیدگاه‌ها در داخل کشور در رابطه با تحریم در تضاد است. بخشی از کارشناسان سیاست خارجی در کشور معتقدند که تحریم‌کننده با نیت واقعیِ رفع تحریم، ایران را به مذاکره دعوت می‌کند؛ یعنی تحریم را به مثابه کنشی تنبیهی می‌داند که به هر دلیلی توسط آمریکا علیه ایران اعمال شده است و می‌توان آن را از طریق دیپلماسی، به‌کلی رفع کرد. این در حالی است که آمریکا از همان ابتدای طراحی سیاست فشار علیه یک کشور، ابزارهای گوناگون متناسب با آن کشور از جمله تحریم را به خط می‌کند و به انتظار می‌نشیند تا در زمانی مناسب، با ارائه‌ی پیشنهاد مذاکره، گام بعدی را در پیشبرد سیاست خود علیه آن کشور بردارد.

بخش قابل‌توجهی از انتقادات متخصصان تحریم و جامعه‌ی نخبگانی آمریکا به ترامپ و پویش تحریمی دوره‌ی او علیه ایران به همین نوع نگاه ترامپ برمی‌گردد. تقریباً هیچ گروهی در آمریکا مخالف اعمال فشار حداکثری بر ایران نیست. آن‌چه که اعتراض‌برانگیز بوده، نشناختن جایگاه ابزاری تحریم و به اشتباه، استفاده از آن به‌عنوان یک سیاست علیه ایران است.

2)   ساده‌انگاری اجرای تحریم حتی در خود آمریکا. نتیجه: تجویز سیاست‌های غیردقیق و شتاب‌زده

نکته‌ی دیگر، سیاست‌زدگی و شیوع مقداری از سطحی‌نگری درباره‌ی تحریم در فضای عمومی سیاست خارجی آمریکاست. هزینه‌ی اجرایی کمِ به‌کارگیری سلاح تحریم در مقایسه با هزینه‌های ناشی از عملیات نظامی یا سایر شیوه‌های سخت مقابله با دشمن، سیاست‌مداران پرتعدادِ متصل به لابی‌های گوناگونِ ضدایرانی در واشینگتن را به سمت تجویز توصیه‌های عجولانه و بعضاً غیرکارشناسی سوق داده است. نمونه‌هایی از این تصمیمات شتاب‌زده را می‌توان در تصویب قوانین کم‌اثر و تکراری اخیر در کنگره علیه ایران مشاهده کرد. فشار روانی سنگین بر دولت بایدن و درخواست‌های دستوری از او برای تشدید فشار تحریمی بر ایران، شاهد دیگری بر همین مدعاست.

این در حالی است که طراحی و پیاده‌سازی تحریم علیه کشوری در ابعاد ایران مستلزم در نظر گرفتن مجموعه‌ی وسیعی از عوامل و نیروها و رعایت ملاحظات متعدد و سپس بسیج کردن بخش قابل‌توجهی از امکانات و منابع دولت آمریکا از جمله – و نه محدود به – «شورای امنیت ملی» و وزارت‌خانه‌های خارجه، بازرگانی، خزانه‌داری و حتی دادگستری است. به گفته‌ی نفیو، پیش‌نیاز اجرای مجدد یک پویش تحریمیِ اثرگذار علیه ایران، تبدیل شدن این موضوع به اولویت اول دولت آمریکا، از رئیس‌جمهور تا افسران اقتصادی در سفارت‌خانه‌های آمریکا در کشورهای مختلف است.

این تازه وجه داخلی ماجراست. در کنار این، آمریکا باید بتواند با راه‌اندازی یک پویش دیپلماتیک پرحجم، طاقت‌فرسا و گاهی پرتنش و پرهزینه، بازی‌گران دولتی و بین‌المللی متعددی را در سراسر جهان متقاعد به هم‌کاری در اجرای تحریم کند. نفیو دراین‌باره می‌نویسد:

«علاقه‌ی شدید به گسترش و تشدید تحریم که امروز وجود دارد، نشانه‌ی دست‌کم گرفتن دشواری‌های ایجاد پویشی مشابه دوره‌ی اوباما و نشناختن وضعیت امروزِ بازی‌گران مرتبط با اجرای تحریم است.»

این واقعیت برای کشور ما دلالت‌هایی دارد. برخی مواقع، کنش‌های تحریمی یا حتی تهدید آمریکا به یک کنش تحریمی علیه ایران، در داخل کشور ضریب بیش از اندازه و بازتاب‌هایی کاریکاتوری پیدا می‌کند؛‌ امری که می‌تواند منجر به خطای محاسباتی در ذهن تصمیم‌گیران شده و آن‌ها را به سمت تصمیماتی سوق دهد که مبتنی بر واقعیت نیستند. هراس‌افکنی افراطی از احتمال پیروزی مجدد ترامپ در انتخابات آتی آمریکا و امید بستن به روی کار آمدن هریسِ دموکرات، یکی از این خطاهای محاسباتی است.

3)   استفاده‌ی ابزاری از FATF

در بخشی از یادداشت نفیو آمده است:

«آمریکا سال‌ها مسأله‌ی اجرای تحریم [ایران] را در سازمان ملل، نهادهای چندملیتی مثل کارگروه اقدام مالی (FATF) و تعاملات دیپلماتیک خود در سراسر جهان، به یک اولویت تبدیل کرد.»

به اذعان نفیو، آمریکا در پویش تحریمی خود علیه ایران در دوره‌ی اوباما،‌ با استفاده از نفوذ خود در سازمان‌های بین‌المللی، به‌نوعی آن‌ها را در پیاده‌سازی هرچه مؤثرتر تحریم به خدمت گرفت. یکی از این نهادها، FATF است. این گفته‌ی نفیو باید مورد توجه همه‌ی کسانی قرار گیرد که پیوستن بی‌قید و شرط جمهوری اسلامی ایران به FATF را در اظهارات و مصاحبه‌ها و نوشته‌های خود تکرار می‌کنند. حداقل در موضوع ایران، کارکرد FATF در حال حاضر چیزی نیست جز کمک به تقویت اثرگذاری تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور از طریق افزایش شفافیت در تراکنش‌های مالی کشور.

4)   یک عامل مهم: آگاهی ایران (تحریم‌شونده) ‌نقاط ضعف و ریسک‌های خود

در کنار عواملی چون ویژگی‌های ذاتی تحریم و دشواری پیاده‌سازی طولانی‌مدت پویش تحریمی علیه یک کشور، یکی از عوامل مهم در کاهش اثرگذاری تحریم‌ها، افزایش آگاهی، توانمندی‌ها و تجارب کشور تحریم‌شده است. این نکته‌ای است که غالباً در تحلیل وضعیت کنونی نادیده گرفته می‌شود. روش‌های امروزیِ فروش نفت توسط ایران را می‌توان به عنوان یک مثال عینی از این واقعیت در نظر گرفت.

5)   اذعان به ادامه‌ی فشار حداکثری بایدن و ناتوانی وی برای افزایش اجرا

یادداشت تحلیلی نفیو نشان می‌دهد که کاهش اثرگذاری تحریم‌های آمریکا علیه ایران در دوره‌ی ریاست‌جمهوری بایدن بیش از آن‌که ناشی از اراده و تصمیم دولت آمریکا باشد، ناشی از ناتوانی دولت آمریکا و به‌نوعی عدم امکان راه‌اندازی پویشی مشابه دوره‌ی اوباما بوده است. نفیو با خدشه وارد کردن به ادعای مقامات دولتی دوره‌ی ترامپ که می‌گفتند در صورت تداوم فشار حداکثریِ ترامپ، اقتصاد ایران آسیب‌های بیش‌تری می‌دید، می‌نویسد:

«در دولت بایدن، پیاده‌سازی تحریم از قوت لازم برای راه‌اندازی یک پویش کامل تحریمی برخوردار نبوده است. بااین‌حال، هیچ‌یک از تحریم‌ها کاهش پیدا نکرده است.»

نفیو با اشاره به عوامل متعدد (عدم آمادگی دولت آمریکا، افزایش آگاهی ایران، تغییرات ژئوپلیتیکی اخیر در جهان و…)، بیان می‌کند که پیاده‌سازی تحریم علیه ایران با ابعاد و اندازه‌های پویش دوره‌ی اوباما تقریباً غیرممکن و بسیار دور از ذهن است.

6)   اثر تغییرات ژئوپلیتیک بر تحریم

تغییرات کلان در صحنه‌ی قدرت بین‌الملل و تغییرات ژئوپلیتیک سال‌های اخیر، عامل دیگری است که از نظر ریچارد نفیو در کاهش امکان راه‌اندازی پویش تحریمی سنگین و پردامنه علیه ایران نقش دارد. برخی تحلیل‌ها در داخل کشور، اساساً این عامل مهم را در محاسبات خود دخیل نمی‌کنند و با نادیده گرفتن تغییراتِ بنیادین جهان در یک دهه‌ی اخیر، آمریکای ۲۰۲۵ را با آمریکای ۲۰۱۵ یک‌سان تصور می‌کنند.

7)   ورود آمریکا به دوره‌ی آسیب‌شناسی تحریم

با نگاهی کلان به گزارش منتشرشده توسط ریچارد نفیو و محتواهای تولیدی مشابه در سال‌های اخیر می‌توان به این نتیجه رسید که آمریکا پس از چند دهه استفاده‌ی حداکثری از ابزار تحریم علیه ایران و برخی کشورهای دیگر، اکنون در دوره‌ی «آسیب‌شناسی» پویش تحریمی خود قرار دارد. در این دوره، تمرکز متخصصان تحریم در آمریکا بیش از آن‌که معطوف به نحوه‌ی به‌کارگیری مجدد سلاح تحریم باشد، معطوف به بازخوانی دوره‌ی اجرای شدید تحریم و شناسایی نقاط ضعف و ایرادات نظام تحریم و تلاش برای انجام اصلاحات لازم در این نظام پیچیده است. دورنمای تحولات بین‌المللی (به‌خصوص تقابل روزافزون واشینگتن با پکن) این احتمال را به ذهن متبادر می‌کند که نیاز آمریکا به ابزار تحریم در آینده، کم‌تر از گذشته نخواهد بود. لذا، راه افتادن نهضت آسیب‌شناسی تحریم در آمریکا امری اجتناب‌ناپذیر و البته کمی زمان‌بر به نظر می‌رسد.

طبیعتاً در این دوره، شاهد رکود در اجرای سیاست‌های تحریمیِ جدید و تلاش آمریکا برای حفظ شمایل نظام تحریم در ظاهر و تلاش بی‌وقفه برای تعمیر و بازسازی ماشین تحریم در خفا خواهیم بود. در داخل کشور می‌توان این امر را می‌توان به منزله‌ی یک فرصت تلقی کرد. اکنون فرصت مناسبی در اختیار کشور قرار گرفته است که با حوصله و تأنی کافی، مجموعه‌ی ظرفیت‌های دانشگاهی و اندیشگاهی و تجارب اجرایی موجود در حوزه‌ی تحریم را گرد هم آورده و مسأله‌ی تحریم به مثابه یکی از عوارض تحمیلی بر کشور را مورد واکاوی و موشکافی عالمانه قرار دهد.

منابع —————————————

[1] Richard M. Nephew

[2] The Washington Institute for Near East Policies (TWI)

[3] یادداشت مؤسسه‌ی واشینگتن با عنوان «احیای فشار حداکثری بر ایران: گفتن آسان‌تر از انجام دادن» به قلم «ریچارد نفیو» – آگوست ۲۰۲۴ (مرداد-شهریور ۱۴۰۳)

https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/easier-said-done-renewing-maximum-pressure-iran