مقدمه

قریب به 7 سال است که تعامل جمهوری اسلامی ایران با گروه ویژه‌ی اقدام مالی شکل جدی‌تری از قبل به‌ خود گرفته و همکاری‌های ایران با این نهاد در داخل و خارج از کشور بیشتر پیگیری می‌شود. تعهد بالای سیاسی توسط وزارت اقتصادی در سال 1395 برای اجرای برنامه‌ی اقدام، تصویب لوایح اصلاح قوانین مبارزه با تامین مالی تروریسم و پولشویی و پیوستن به دو معاهده‌ی پالرمو و CFT، از جمله همکاری‌های ایران با FATF در چند سال اخیر است.

در طی این چند سال همکاری، مسئولین و کارشناسان مختلفی از این همکاری دفاع کرده و عدم تعامل ایران با FATF را علت مشکلات عدیده‌ای از جمله قطع روابط بانکی با کشورهای دیگر می‌دانستند. این گزارش قصد دارد تا شبهاتی که از طرف موافقان همکاری با این نهاد در رسانه‌ها منتشر می‌شود را بر اساس دلایل فنی و اسناد FATF پاسخ داده، تا ابعاد فنی و کارشناسی این قضیه به طور کامل روشن شود.

همکاری با FATF مدیریت تحریم را تسهیل می‌کند

یکی از مهمترین مسائلی که در مورد FATF باید به خوبی درک و فهم شود، نسبت این نهاد و استانداردهای آن با تحریم‌هاست. چنانچه این موضوع به خوبی تبیین و چگونگی تشدید تحریم‌ها توسط اجرای استانداردهای FATF نمایش داده نشود، تحلیل‌هایی مبنی بر اینکه این نهاد مدیریت تحریم را تسهیل می‌کند به راحتی منتشر شده و مورد قبول قرار خواهند گرفت.

در اولین گام می‌توان صحبت‌های مقامات خزانه‌داری آمریکا و نهاد FATF در مورد نسبت تحریم و FATF را بررسی کرد تا مشخص شود آن‌ها چه نوع نگاهی به همکاری با FATF دارند. استیون منوشین، وزیر خزانه‌داری دولت ترامپ در جلسه‌ی مجمع عمومی به تاریخ 31 خرداد 1398 (21 ژوئن 2019) بیان کرد که آمریکا از طریق FATF به دنبال کشف و مسدودسازی راه‌های دور زدن تحریم‌هاست.[1] همچنین در تاریخ 2 آبان 1399 (23 اکتبر 2020) وزارت خزانه‌داری آمریکا در واکنش به اصلاحات جدید FATF در استانداردهای خود بیان کرد:

«با این اصلاحیات جدید در استانداردهای FATF، حوزه‌های قضایی در سراسر جهان، با اطلاعاتی هدفمند موسسات مالی و دیگر موسساتِ تحت پوشش خود را در رابطه با ریسک تامین مالی اشاعه مسلح می‌کنند که می‌تواند برای شناسایی شرکت‌های پوششی و دیگر افراد یا نهادهایی که به نیابت از افراد تحریم شده اقدام می‌کنند، استفاده شود»[2]

علاوه بر اظهارات فوق نهاد FATF در تاریخ 4 آبان 1401 (26 اکتبر 2022) در توییتر به صراحت صحبت از تقویت استانداردهای خود در جهت جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها کرد.

حال حتی اگر صحبت‌های واضح مقامات مسئول اجرای تحریم و FATF را نادیده بگیریم، از لحاظ فنی نیز با بررسی استانداردها و توصیه‌های این نهاد به رابطه بین FATF و تحریم‌ها پی خواهیم برد.

نهاد گروه ویژه اقدام مالی توصیه‌های خود را برای محقق کردن 2 هدف تنظیم کرده است یکی تولید اطلاعات صحیح و دومی به اشتراک‌گذاری این اطلاعات. FATF در بند ۶ و ۱۰ بیانیه تفسیری توصیه شماره ۴۰ و همچنین بیانیه تفسیری توصیه شماره ۲۴ به این موضوع اشاره کرده است.

همچنین FATF به طور صریح‌تر در بند7 بیانیه تفسیری توصیه شماره 40 بیان کرده است که مراکز اطلاعات مالی (FIU) باید بدون در نظر گرفتن محدودیت‌های دولتی، قانونی، قضایی و … قادر باشند تا با یکدیگر به تبادل اطلاعات بپردازند.

این موضوع در برنامه اقدام FATF برای ایران نیز وجود دارد. در بند 31 این برنامه آمده است که ایران باید در حوزه‌ی همکاری‌های بین‌المللی در زمینه‌ی تبادل و اشتراک‌گذاری اطلاعات مربوط به ذی‌نفع نهایی تضمین بدهد. بنابراین این موضوع که کشورها باید در بستر ایجاد شده توسط یکدیگر به تبادل اطلاعات بپردازند با توجه به اسناد کاملا روشن است.

کشوری که تحت تحریم‌های مالی – بانکی قرار می‌گیرد، طبیعتا نمی‌تواند رابطه‌ی کارگزاری برقرار کرده و اقدامات مربوط به تسویه‌ی تراکنش‌های خود را انجام دهد. به همین دلیل اولین راه‌حلی که برای حل این مشکل درنظر می‌گیرد، دور زدن تحریم و ایجاد بستری غیررسمی (صرافی‌ها) به منظور انجام فعالیت‌های مالی است.

بدیهی است در فضای مذکور، اطلاعات مالی از اهمیت بالایی برخوردار بوده و کشور تحریم‌کننده در صورت در اختیار داشتن این اطلاعات به راحتی می‌تواند مسیرهای غیررسمی را مسدود کرده و به کشور تحریم شده و سیستم بانکی آن شک وارد کند. برای فهم استدلال مذکور می‌توان به جهش ارزی سال 1396 اشاره کرد. در آن زمان اخباری منتشر شد که به افشای اطلاعات 400 صرافی در قالب همکاری با FATF اشاره می‌کرد.

در فضای رسانه‌ای مطرح شد این صرافی‌ها که با استفاده از اطلاعات ارائه شده شناسایی و تحریم شدند، نقش زیادی در ورود ارز به داخل کشور داشتند و بخشی از دلایل گران شدن ارز به همین مسئله باز می‌گشت. هر چند وزارت اقتصاد این مسئله را تکذیب کرد، اما در بهمن‌ماه سال 98 سید محسن قمصری، مدیر امور بین الملل اسبق شرکت ملی نفت ایران در مصاحبه با خبرگزاری مهر طی اظهاراتی اخبار مطرح شده در رابطه با افشای اطلاعات صرافی‌ها در قالب همکاری با FATF را تایید و بیان کرد:

«چه سیستم بانکی را برای انتقال وجه توانسته‌ایم ایجاد کنیم؟ یک شبکه بانکی به نام صرافی‌ها داشتیم که اطلاعات این شبکه را تحت عنوان FIU افشا کردیم و این راه را هم به دست خودمان بستیم. باید بپذیریم قصدی برای تکمیلِ عملیات دفاع و پاتکِ اقتصادی نداریم و فرماندهی هم که مسئولیت این کار را بر عهده داشته باشد عملاً وجود ندارد.» [3]

حضور در لیست سیاه FATF علت عدم برقراری روابط بانکی

یکی از شایع‌ترین مسئله‌هایی که توسط کارشناسان و مسئولین موافق با FATF مطرح می‌شود، عدم برقراری روابط بانکی و کارگزاری با بانک‌های دنیا به دلیل حضور در لیست سیاه FATF است. این گزاره از دو جهت غلط است؛ اولا عدم برقراری روابط بانکی ایران با بانک‌های بین‌المللی تحریم‌های یکجانبه‌ی آمریکا است و نه FATF، ثانیا اساسا محدودیت‌های FATF قطع تراکنش به دنبال نخواهند داشت و جنس این محدودیت‌ها احتیاطی می‌باشد.

 تحریم و روابط بانکی

بررسی تاریخی، اسناد و صحبت‌های کارشناسان در مورد علل عدم برقراری روابط بانکی ایران به خوبی نشان می‌دهد که بانک‌های بین‌المللی به دلیل ترس از جریمه‌های نقض تحریم‌های آمریکا حاضر به همکاری با ایران نیستند و FATF در تصمیم‌گیری آن‌ها تاثیری ندارد.

بعد از خروج آمریکا از برجام، کشورهای اروپایی به دنبال طرحی بودند تا بتوانند موانع سرمایه‌گذاری اروپایی برای حمایت از شرکت‌های خود را بردارند. در نهایت در راستای همین مورد پارلمان اروپا در 14 تیرماه 1397 طرحی را تأیید کرد که به موجب آن بانک سرمایه‌گذاری اروپا بتواند با ایران تجارت کند اما از آنجایی که طرح مذکور الزام‌آور نبود، بانک سرمایه‌گذاری اروپا زیر بار اجرای این تصمیم نرفت و مقامات این بانک اعلام کردند که نمی‌توان تحریم‌های آمریکا علیه ایران را نادیده گرفت و با وجود حمایت از تلاش‌های اروپا برای زنده نگه داشتن توافق هسته‌ای ایران، عملا امکان کار کردن با ایران برای بانک‌های اروپایی وجود ندارد.[4]در واقع مقامات بانک سرمایه‌گذاری اروپا که از بانک‌های اصلی اتحادیه اروپاست، صراحتا اعلام نمودند که با توجه به تحریم‌های آمریکا امکان همکاری بانک‌های اروپایی با ایران نیست.

در همین راستا رویترز در تاریخ 1 آبان 1397 ( 23 اکتبر 2018) به نقل از منابع آگاه خبر داد که بانک کنلن چین که کانال اصلی پرداخت‌های بین ایران و چین می‌باشد، شفاها به مشتریان خود اعلام نموده است که در نظر دارد پرداخت‌های یوآنی خود را از 10 آبان (1 نوامبر) به بعد قطع نماید. دلیل قطع پرداخت‌ها و بستن کانال پرداخت تحریم‌های آمریکا ذکر شده است.[5]

نکته‌ی قابل توجه آن است که اتفاقات فوق در شرایطی افتاد که ایران در آن زمان از لیست سیاه FATF تعلیق بوده و با این نهاد همکاری می‌کرده است. اما مشاهده می‌شود که نه همکاری و نه تعلیق شدن از لیست سیاه در روند تصمیم‌گیری بانک‌های خارجی تاثیری نداشته و به دلیل تحریم‌های آمریکا روابط خود با جمهوری اسلامی را قطع کردند.

علاوه بر اذعان تاثیر تحریم‌ها بر عدم برقراری روابط بانکی توسط مقامات و کارشناسان خارجی، در داخل کشور نیز مسئولین درگیر با پرونده‌ی FATF در این مورد گزارشاتی تهیه کردند. به عنوان مثال وزارت امور خارجه در تاریخ 20 تیر 1400، بیست و دومین گزارش اجرای برجام را منتشر و در مورد موضوع مذکور اظهاراتی را بیان کرد.

در این گزارش وزارت خارجه عواملی را برای عدم تمایل بخش خصوصی خارجی به همکاری با ایران از طرف آمریکا‌یی‌ها بیان می‌کند که به نظرش قابل قبول نیست. در گزارش آمده است:

«به ادعای غیرقابل قبول آمریکا، آنچه مانع از انتفاع بیشتر ایران از رفع تحریم‌ها شده بود، ریشه در عوامل دیگری داشت، از جمله این عوامل ادعایی می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد: باقی ماندن تحریم‌های اولیه و تحریم‌های غیر هسته‌ای آمریکا (که به هر حال موانعی برای فعالان اقتصادی ایجاد کرده و دست کم، موجب سختی و پر هزینه بودن بررسی تحریم بودن یا نبودن فعالیت‌ اقتصادی مورد نظر از سوی این فعالان می‌شد)؛ ناکارآمدی داخلی و سومدیریت در ایران؛ سایر محدودیت‌ها از جمله اقدامات تقابلی FATF علیه کشورمان»

همچنین وزارت امورخارجه در گزارش سه ماهه‌‌ی دوم اجرای برجام که در تاریخ 26 تیر 1395 منتشر کرد، علاوه بر مطرح کردن موضوع موجود بودن مسیرهای تبادلات مالی و بانکیِ جدا از سیستم مالی آمریکا، از اثر تحریم‌ها و اهمیت پایین محدودیت‌های FATF در برابر آن صحبت کرده است.

در گزارش مذکور آمده است:

«غلبه و اشراف گسترده سیستم مالی آمریکا بر سیستم مالی بین‌المللی، بازگشت بانکی‌های ایرانی به سیستم مالی و بانکی بین‌المللی را سخت کرده است. اما سختی کار به معنی غیرممکن بودن آن نیست. در حال حاضر مسیرهای متعددی برای تبادلات مالی و بانکی‌ بین‌المللی وجود دارد که ارتباطی با سیستم مالی آمریکا پیدا نمی‌کند»

همچنین در قسمت دیگری از این گزارش در رابطه با محدودیت‌های گروه ویژه اقدام مالی آمده است:

«اعمال این محدودیت‌ها حتی پیش از اجرای تحریم‌های گسترده بانکی علیه بانک‌های ایران آغاز شده بود، ولی تا پیش از اجرای برجام، به دلیل وجود تحریم‌های فراگیر هسته‌ای که هرگونه همکاری بانکی با ایران را ممنوع می‌کرد، عملا تحریم‌های ناشی از مصوبات این گروه در سایه قرار گرفته بود.»

گزارشات وزارت امورخارجه به خوبی نشان می‌دهد تاثیر تحریم‌های آمریکا نسبت به محدودیت‌های FATF بیشتر بوده و عملا کشورها و شرکت‌های خصوصی آن‌ها، FATF برای آن‌ها مسئله جدی نمی‌باشد.

علاوه بر اظهار نظرات، بررسی‌های فنی نیز موضوع مذکور را به خوبی اثبات می‌کنند. جمهوری اسلامی ایران به مدت تقریبا 2 سال، علاوه بر زنده بودن برجام و حضور 1+5 در آن، از لیست سیاه FATF نیز تعلیق بود. اما در تمام این مدت ایران نتوانست با بانک‌های خارجی روابط کارگزاری ایجاد کند. بلوکه شدن پول‌های حاصل از فروش نفت در آن زمان در بانک‌های خارجی شاهدی بر این ادعاست. علت عدم برقراری این ارتباط باقی ماندن ساختار تحریم‌های ریسک محور حتی بعد از برجام است. بعد از برجام، نه‌تنها ساختار تحریم‌های ریسک محور باقی ماند بلکه تحریم‌ها نیز افزایش پیدا کرد. به طوری که در روز اجرای برجام تقریبا 180 فرد و نهاد تحریمی در SDN لیست وجود داشت و در روز خروج آمریکا از برجام این عدد به 250 رسید.

افزایش تحریم‌ها و حفظ ساختار آن و همچنین جریمه‌های سنگینی که آمریکا برای نقض تحریم‌ وضع کرده است (مانند تهدید به قطع دسترسی به سیستم تسویه دلار)، باعث شد تا بانک‌های بزرگ ریسک همکاری با ایران را نپذیرند و روابط بانکی برقرار نکنند.

زمانی که کشور یا بانکی به هر دلیلی ریسک همکاری با ایران را می‌پذیرد، یعنی تراکنش‌های خود را مخفی می‌کند تا از نظام مالی آمریکا محروم نشود. این درحالی است که الزامات FATF سازوکاری را ایجاد می کند تا این تراکنش‌ها در تبادلات مالی شفاف شوند. توصیه‌های FATF در حوزه‌ی به اشتراک‌گذاری اطلاعات و شفافیت در حوزه‌ی شناسایی ذی‌نفع نهایی باعث می‌شود تا کشورها به دلیل تحریم‌ها و جریمه‌هایی که نقض آن به دنبال دارد، با ایران همکاری نکنند. بدیهی است زمانی که کشوری ریسک نقض تحریم‌های آمریکا را به جان می‌خرد و درصدد همکاری با یک کشور تحریمی است، به دنبال پنهان کردن اطلاعات مالی و کاهش احتمال کشف نقض تحریم‌ها است.

محدودیت‌های FATF

زمانی که کشوری از نظر FATF پرریسک شناسایی و وارد لیست سیاه می‌شود، یکسری اقداماتی با عنوان اقدامات مقابله‌ای از سوی این نهاد بر روی کشور پرریسک اعمال می‌شود که این اقدامات را در توصیه‌ی شماره‌ی 19 خود توضیح داده است.

یکی از مهمترین این اقدامات شناسایی پیشرفته‌ی مشتری (EDD)[6] است. برطبق این توصیه چنانچه تراکنشی از سوی کشور پرریسک به دست یک بانک برسد، آن بانک باید فرایند شناسایی مشتری را با دقت بیشتری انجام داده و اطلاعات بیشتری به منظور احراز هویت و ماهیت مشتری دریافت کند. در هیچ کجای اقدامات مقابله‌ای FATF، این نهاد توصیه به قطع تراکنش نمی‌کند و صرفا اقدامات احتیاطی را افزایش می‌دهد.

لزوم پیوستن به معاهده‌ی پالرمو و CFT

در اسفند 1398 (فوریه 2020)، گروه ویژه‌ی اقدام مالی طی یک بیانیه‌ای اعلام کرد که ایران دوباره وارد لیست سیاه این نهاد شده است. FATF در این بیانیه تمام همکاری‌های آتی را منوط به تصویب 2 معاهده‌ی پالرمو و CFT کرده و بیان کرده است که چنانچه این معاهدات در ایران حل‌وفصل شوند، خروج ایران از لیست سیاه را بررسی خواهد کرد. لازم به ذکر است که FATF حتی با وجود تصویب دو معاهده‌ی مذکور، تعهد به خروج از لیست سیاه نداده و فقط بیان کرده است که آن را بررسی می‌کند.

موافقین همکاری با این نهاد، این دو معاهده را کنوانسیون‌های بین‌المللی می‌دانند که ایران باید به آن‌ها بپیوندد تا با خروج از لیست سیاه به جامعه‌ی بین‌الملل بپیوندد و بتواند مسیر تعاملات خود را هموار کند اما تصویب این دو معاهده برای ایران خطرات و مشکلات عدیده‌ای را ایجاد می‌کند که در ادامه آن را بررسی خواهیم کرد.

مشکلات معاهده‌ی CFT

ایران بر طبق اصل 154 قانون اساسی تعهد به حمایت از مبارزات حق‌طلبانه‌ی مستضعفان داده و بر اساس این اصل در قانون اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم بر حق افراد، ملت‌ها، گروه‌ها و یا سازمان‌های آزادی بخش با هدف مقابله با سلطه، اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی تاکید کرده است. اما نکته اینجاست که این معاهده در ماده‌ی 6 خود بیان می‌کند که هر کشور عضو در موارد لزوم و عندالاقتضاء اقداماتی را نظیر تدوین قانون داخلی اتخاذ خواهد نمود تا اطمینان حاصل نماید اعمال جزائی منظور در این کنواسیون تحت هیچگونه شرایطی با توجه به ملاحظات مربوط به ماهیت سیاسی، فلسفی عقیدتی ، نژادی، قومی، مذهبی و یا غیره توجیه نباشند. همچنین این معاهده در ماده‌ی 2 قسمت 1 بخش «ب» خود اعمال تروریستی را تعریف کرده و بیان می‌کند:

«هر اقدام دیگری که به قصد کشتن یا وارد آوردن جراحات شدید جسمانی به افراد غیر نظامی صورت پذیرد یا به هر فرد دیگری که سهم فعالی در خصومت ها طی منازعات مسلحانه نداشته باشد و در زمانیکه قصد انجام چنین عملی از لحاظ ماهیتی یا محتوایی بقصد ارعاب مردم یا وارد ساختن دولت یا یک سازمان بین المللی جهت انجام یا ممانعت از انجام هر گونه عملی باشد.»

بنابراین با تعریف فوق و اینکه این معاهده هیچگونه استثنایی را بر اعمال مورد تعریف خود قبل ندارد، گروه‌های مقاومت فلسطینی و حزب‌الله لبنان که در جواب بمباران غزه و به شهادت رساندن افراد بیگناه، شهرک‌های صهیونیست‌نشین رو موشک باران می‌کنند تروریسم بوده و کشور متعهد این کنوانسیون باید در جهت مبارزه با تامین مالی آن‌ها اقدام کند.

با توجه به مطالب فوق بدیهی است که هدف این کنوانسیون با قانون اساسی و ماهیت وجودی جمهوری اسلامی در تناقض است و ایران در صورت پذیرش این معاهده باید علیه گروه‌های مقاومت اسلامی عمل کند. لازم به ذکر است که علاوه بر معاهده‌ی CFT، FATF در بیانیه‌ی خود به صراحت از ایران درخواست کرده است که اینگونه استثنائات را حذف کند؛ بنابراین، موضوع مذکور فقط درخواست معاهده نبوده و FATF نیز خواهان آن است.

مشکلات معاهده‌ی پالرمو

بر طبق متن معاهده‌ی پالرمو تمامی اقداماتی که جمهوری اسلامی ایران در جهت دورزدن تحریم‌های یکجانبه‌ی آمریکا انجام می‌دهد جرم بوده و به عنوان جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی شناخته می‌شوند. برای فهم دقیق آنچه بیان شد، به مطلب زیر توجه کنید.

طبق تیتر پیوست اول معاهده پالرمو، این کنواسیون به منظور مبارزه با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی تشکیل شده است. پالرمو در متن خود عبارات جرم، سازمان یافته و فراملی را تعریف کرده است. به عنوان مثال طبق ماده‌ی 6 بند 1، شستشوی عواید حاصل از جرم (پولشویی) جرم‌انگاری و بیان شده است:

1. تبدیل یا انتقال اموال به منظور مخفی کردن یا کتمان مبداء غیرقانونی آن‌ها یا کمک به شخصی که در ارتکاب جرم اصلی مشارکت داشته است، به منظور فرار از عواقب قانونی اعمال خود، با علم به این که اموال مزبور عواید حاصل از جرم هستند.
2. مخفی نمودن یا کتمان ماهیت، مبداء، محل، ترتیبات، جابجایی، یا مالکیت یا حقوق واقعی متعلق به اموال با آگاهی از آن که اموال مزبور، عواید حاصل از جرم هستند.

همچنین در ماده‌ی 2 قسمت a این معاهده آمده است که گروه مجرمانه‌ی سازمان یافته یعنی گروه سازمان یافته متشکل از سه یا چند نفر که برای یک دوره زمانی مشخص وجود داشته و به طور هماهنگ با هدف ارتکاب یک یا چند جرم یا تخلف شدید مندرج در این کنوانسیون، به منظور تحصیل مستقیم یا غیر مستقیم منافع مالی یا سایر منافع مادی، فعالیت می‌کند.

ماده‌ی 3 بند 2 این معاهده نیز عبارت فراملی را تعریف کرده و بیان کرده است، جرم در صورتی ماهیت فراملی خواهد داشت که اولاً در بیش از یک کشور اتفاق افتاده باشد، ثانیاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد ولی بخش مهمی از مقدمات، برنامه ریزی، هدایت یا کنترل آن در کشور دیگری انجام شود، ثالثاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد اما یک گروه مجرمانه سازمان یافته در آن دخیل بوده باشد که در بیش از یک کشور به فعالیت‌های مجرمانه مشغول است، رابعاً در یک کشور اتفاق افتاده باشد ولی در کشور دیگری آثار قابل ملاحظه‌ای داشته باشد.

همچنین پالرمو در ماده‌ی 3 بند 1 خود بیان کرده است که این معاهده برای پیشگیری، تحقیق و تعقیب جرائم ذیل و در مواردی به کار خواهد رفت که جرم مورد نظر ماهیت فراملی داشته و به یک گروه مجرمانه سازمان یافته مربوط باشد:

1. جرائم مقرر طبق مواد 5[7]، 6[8]، 8[9]، 23[10] معاهده
2. جرائم شدید طبق تعریف مندرج در ماده 2 معاهده[11]

بنابراین به عنوان جمع‌بندی می‌توان بیان کرد که از نظر معاهده‌ی پالرمو، با توجه به مواد فوق و تعریف آن‌ها (علی‌الخصوص ماده 6 بند 1، که پیش‌تر مفاد آن بیان شد)، پولشویی، فساد، مخفی کردن و یا کتمان مبدا، مقصد و ماهیت اموال غیرقانونی و عواید حاصل از جرم، یک جرم تلقی می‌شود.

با در نظر گرفتن این موارد می‌توان به روشنی نشان داد که دور زدن تحریم از نظر معاهده‌ی پالرمو یک جرم سازمان‌یافته‌ی فراملی است. به عبارت دیگر فرآیندی که یک کشور تحریمی باید برای دور زدن تحریم طی کند، دقیقا همان فرآیند و سازوکاری را دارد که معاهده‌ی پالرمو آن را جرم‌انگاری کرده است. فرآیندهایی مانند پنهان کردن اطلاعات حقیقی، ایجاد شرکت پوششی و دادن اطلاعات اشتباه مانند اعلام مبدا و یا مقصد صوری و اعمالی از این قبیل، که پولشویی نیز محسوب می‌شوند.

در ادبیات مرتبط با دور زدن تحریم (Evading Sanctions) تصریح می‌شود که فرد دور زننده تحریم باید «نقطه فریب»(Deception Point) طراحی کند. منظور از نقطه فریب، اقدامی است که سبب می‌شود نظامات نظارتی (اعم از حوزه مالی و تجاری) فریب خورده و متوجه واقعیت و ماهیت آن اقدام نشوند. طراحی نقطه فریب مستلزم انجام اقدامات متعدد فریبکارانه است که جملگی آن‌ها ذیل جرائم سازمان یافته قرار می‌گیرند.

همچنین دور زدن تحریم در ادبیات آمریکایی‌ها نیز با عنوان پولشویی و یا قاچاق شناخته و به همین دلیل برای آن‌ها نیز یک جرم تلقی می‌شود. به عنوان مثال در سال 2013، دیوید کوهن، معاون وزیر خزانه‌داری در امور تروریسم و اطلاعات مالی در زمان دولت اوباما می‌گوید:

«به دلیل آنکه تحریم‌های بین‌المللی سختگیرانه‌تر شده‌اند، ایران به روش‌های مجرمانه‌ی پولشویی متوسل شده و نفت و پول خود را با نام‌های جعلی جا‌به‌جا می‌کند.»[12]

همچنین در بخش ۱۲۴۵ قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا سال ۲۰۱۲ (NDAA 2012) که بانک مرکزی ایران را تحریم کرد، اتهام اصلی پولشویی عنوان شده است.

بنابراین دور زدن تحریم در فضای بین‌الملل و به خصوص در ادبیات آمریکایی‌ها به عنوان جرم تلقی شده و با اسم پولشویی، قاچاق و یا فریب نظام مالی بین‌المللی و برهم زدن یکپارچگی نظام مالی جهان از آن یاد می‌شود.

بر طبق ماده 1 معاهده پالرمو، هدف این معاهده ارتقای همکاری‌ها در جهت پیشگیری و مبارزه مؤثرتر با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی است. همکاری در معاهده‌ی پالرمو را می‌توان به دو قسمت تقسیم کرد: 1. همکاری قضایی 2. همکاری غیرقضایی.

همکاری قضایی

ماده 18 شامل 30 بند می‌باشد که به تفصیل به نحوه‌ی معاضدت قضایی اشاره داشته است. در بند 1 ماده 18، گفته شده است که اگر کشور درخواست کننده، معتقد باشد که جرائم موضوع ماده 3 کنوانسیون که بنابر آنچه گفته شد، شامل جرائم مربوط به نقض مقررات تحریمی نیز می‌شود، کشور عضو درخواست شونده که گروه مجرمانه سازمان‌یافته در آن حضور دارد، ملزم به معاضدت‌ها و همکاری‌های حقوقی است.

در بند 3 این ماده، کیفیت و موارد مربوط به معاضدت قضایی ذکر شده است. در این بند گفته شده معاضدت قضایی برای اهدافی همچون بازرسی اشیاء و اماکن، ارائه نسخه‌های اصل یا رونوشت گواهی شده اسناد و سوابق مربوط، شامل سوابق دولتی، بانکی، مالی، شرکتی یا کسب و کار، درخواست می‌شود. در بند 8 این ماده نیز حفظ اصل رازداری بانکی را در مواجهه با معاضدت قضائی، بلااثر اعلام می‌کند. همچنین در بند 13 این ماده ذکر شده است که باید یک مقام مرکزی برای اجرا و ارسـال صحیح و سریع درخواست‌های معاضدت حقوقی، در کشورها مشخص شود.

بنابر ماده 18 کنوانسیون، برای رسیدگی به پرونده‌های مربوط به جرائم سازمان یافته در سطح فراملی، باید بیشترین حد معاضدت‌های قضائی متقابل به جا آورده شود. بنابراین احتمال بسیار فراوانی دارد که در صورت عضویت در کنوانسیون پالرمو، معاضدت‌های قضائی پیرامون پرونده‌های دور زدن تحریم، به طرز متعددی توسط کشورهای دیگر از ایران درخواست شود. در صورت وجود درخواست بنابر متن کنوانسیون، کشور درخواست شونده باید هرچه سریعتر به درخواست‌ها پاسخ دهد.

همکاری غیرقضایی

همکاری غیرقضایی به معنی همکاری در حوزه‌ی اطلاعات و به اشتراک‌گذاری آن است که مصداق آن در پالرمو را می‌توان ماده 27 این معاهده برشمرد. در ماده‌ی 27 بند اول در قسمت b آمده است که:

کشورهای عضو باید در انجام تحقیقات در رابطه با جرائم مشمول این معاهده در موارد زیر با یکدیگر همکاری داشته باشند:

1. هویت، مکان و فعالیت‌های افراد مشکوک به دست داشتن در چنین جرائمی یا مکان سایر افراد ذینفع
2. جابجایی عواید ناشی از جرم یا اموال ناشی از ارتکاب چنین جرایمی
3. جابجایی اموال، تجهیزات یا سایر ابزارهای مورد استفاده یا در نظر گرفته شده برای استفاده در ارتکاب چنین جرایمی

همچنین در بند اول ماده 27 قسمت e وf نیز دوباره در مورد به اشتراک‌گذاری اطلاعات صحبت کرده و بیان کرده است که:

بند e) تبادل اطلاعات با سایر کشورهای عضو در مورد ابزارها و روش‌های خاص مورد استفاده توسط گروه‌های جنایتکار سازمان‌یافته، از جمله، در صورت لزوم، مسیرها و وسایل حمل‌ونقل و استفاده از هویت‌های جعلی، اسناد تغییر یافته یا جعلی یا سایر ابزارهای پنهان کردن فعالیت‌های آن‌ها

بند f) مبادله اطلاعات و هماهنگی اقدامات اداری و سایر اقدامات لازم به منظور شناسایی زودهنگام جرایم تحت پوشش این معاهده.

هدف پالرمو واضح و روشن است و کشوری که بندهای آن را پذیرفته، باید در جهت پیشگیری و مبارزه با جرائم سازمان‌یافته‌ی فراملی در حوزه‌های قضایی و غیرقضایی با کشورهای دیگر همکاری کرده و اطلاعات مورد نیاز درخواستی دیگر کشورها را با آن‌ها به اشتراک بگذارد. لازم به ذکر است که جمهوری اسلامی ایران تحت شدیدترین تحریم‌ها قرار دارد و تجارت و تراکنش‌های مالی خود را در فضای غیررسمی مانند صرافی‌ها انجام می‌دهد. در این شرایط حفظ و صیانت از اطلاعات مالی به منظور جلوگیری از افزایش اثرگذاری تحریم از اهمیت بالایی برخوردار بوده و هرچه فضای مالی کشور تحریمی در فضای بین‌الملل غیرشفاف‌تر باشد به نفع آن کشور است.

حال در این شرایط پیوستن به کنواسیونی که ایران را متعهد می‌کند تا با دیگر کشورها در حوزه‌های مختلف به اشتراک‌گذاری اطلاعات بپردازد، باعث افزایش اثرگذاری تحریم و نقطه‌زنی آمریکا در تحریم هدف‌های خود می‌شود. البته لازم به ذکر است که با توجه به مطالب فوق، هدف این معاهده ارتقا همکاری در جهت هدف مذکور است؛ لذا کشوری که به این معاهده پیوسته است نمی‌تواند به طور مداوم از همکاری و ارائه‌ی اطلاعات به دلایل گوناگون اجتناب کند، چراکه این عمل با هدف معاهده در تضاد است.

در نتیجه پیوستن به معاهده پالرمو در صورت عمل به مفاد آن خطر امنیت ملی در پی دارد و عدم اجرای مفاد آن ایجاد هزینه سیاسی (عدم انجام تعهدات) در پی‌ خواهد داشت.

در صورت انقضای برنامه اقدام، برنامه‌ی بعدی سخت‌تر خواهد بود

یکی از راهبردی‌های موافقین همکاری ایران با این نهاد، ایجاد ترس از FATF و بحران‌سازی از آن است. مهلت عمل به برنامه‌ی اقدام جمهوری اسلامی بر طبق زمانبندی FATF در سال 2018 تمام شد و هم‌اکنون 5 سال است که این برنامه منقضی شده است و ایران در لیست سیاه قرار دارد. در این دوران اقدامات مقابله‌ای نیز علیه جمهوری اسلامی اعمال و دیگری عملی باقی نمانده است که FATF علیه ایران انجام نداده باشد. اما در طول این مدت که این نهاد شدیدترین محدودیت‌ها را اعمال می‌کرد، موفقیت‌های دولت در حوزه‌های مختلف مانند سرمایه‌گذاری خارجی و فروش نفت نشان داد که این محدودیت‌ها تاثیری بر اقتصاد ایران ندارد.

نکته‌ی دیگر، همانطور که در مطالب فوق به تفصیل بیان شد، ایران در مورد دو معاهده‌ی پالرمو و CFT نگرانی‌های جدی دارد و چنانچه FATF بخواهد با جمهوری اسلامی همکاری داشته باشد باید نگرانی‌های مطرح شده را رفع کند. اگر این مورد توسط FATF مورد پذیرش واقع شود، طبیعتا فضای به سمت مثبت و تنش‌زدایی پیش خواهد رفت و اگر برنامه‌ی اقدام جدیدی در کار باشد نسبت به آنچه که هم‌اکنون هست تفاوتی نخواهد کرد. اما در صورتی که FATF نگرانی‌های ایران در مورد آن معاهده را نپذیرد، حتی در صورت ابلاغ برنامه‌ی اقدام سخت‌تر، همچنان تاثیری بر ایران نخواهد داشت. همانطور که بیان شد، پالرمو و CFT شرایطی را برای ایران ایجاد خواهند که جمهوری اسلامی به هیچ عنوان نمی‌تواند آن‌ها را بپذیرد و با توجه به اینکه FATF نیز هرگونه همکاری با ایران را منوط به پذیرش این دو معاهده کرده است، بنابراین جمهوری اسلامی در صورت وجود برنامه‌ی اقدام جدید به دلیل وجود معاهدات مذکور، با FATF مشکل خواهد داشت و همین اقداماتی که هم‌اکنون بر ایران اعمال می‌شوند ادامه و عمل جدیدی درکار نخواهد بود.

منابع________________________________________________________________________________

[1] صحبت‌های استیون منوشین، وزیر خزانه‌داری دولت ترامپ

https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm713

[2] بیانیه وزارت خزانه‌داری آمریکا در واکنش به اصلاحات جدید FATF

https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1163

[3]صحبت‌های سید محسن قمصری، مدیر امور بین الملل اسبق شرکت ملی نفت ایران

https://www.mehrnews.com/news/4539008/

[4] بانک سرمایه‌گذاری اروپا: نمی‌توان تحریم‌های آمریکایی علیه ایران را نادیده گرفت

https://parsi.euronews.com/2018/06/06/european-investment-bank-cannot-ignore-american-sanctions-not-accept-to-work-iran

[5] خبر رویترز مبنی بر قطع ارتباط بانکی بین ایران و بانک کونلن چین – 1 آبان 1397 ( 23 اکتبر 2018)

https://www.reuters.com/article/us-china-iran-banking-kunlun-exclusive/exclusive-as-u-s-sanctions-loom-chinas-bank-of-kunlun-to-stop-receiving-iran-payments-sources-idUSKCN1MX1KA

[6]  Enhanced Due Diligence

[7] ماده‌ی مربوط به جرم‌انگاری مشارکت در یک گروه مجرم سازمان‌یافته

[8] ماده‌ی مربوط به جرم‌انگاری شستشوی عواید حاصل از جرم

[9] ماده‌ی مربوط به جرم‌انگاری فساد

[10] ماده‌ی مربوط به جرم انگاری ممانعت از اجرای عدالت

[11]  «جرم شدید» عمل مجرمانه‌ای است که مجازات آن سلب آزادی به مدت حداقل چهارسال یا مجازات‌های شدیدتر باشد

[12] صحبت‌های دیوید کوهن معاون وزیر خزانه‌داری در امور تروریسم و اطلاعات مالی در زمان دولت اوباما –22 خرداد 1387(11 آپریل 2008)

https://home.treasury.gov/news/press-releases/jl1893