مروری بر تجربه‌ی ناموفق رفع تحریم در برجام

مقدمه

برنامه‌ی جامع اقدام مشترک (برجام) که در تیرماه ۱۳۹۴ میان ایران و گروه ۱+۵ به امضا رسید، از همان ابتدا دو ستون اصلی داشت:«ترتیبات مرتبط با هسته‌ای» و «تعهدات مرتبط با تحریم». انتظار عمومی در داخل ایران آن بود که در ازای محدودسازی چشم‌گیر فعالیت‌های هسته‌ای، دست‌کم بخش عمده‌ای از تحریم‌ها به‌ویژه تحریم‌های اقتصادی و بانکی رفع شود یا آثار آن از میان برود. در روز اجرای برجام، مقامات ارشد دولتی با استناد به وعده‌های داده‌شده از سوی آمریکا و اتحادیه‌ی اروپا، رفع فوری تحریم‌ها را قطعی و بدون مانع توصیف کردند و حتی از گشایش‌های بزرگ اقتصادی سخن به میان آمد. با این حال، در عمل، تغییر محسوسی در شرایط اقتصادی کشور رخ نداد و بسیاری از شاخص‌ها از جمله سرمایه‌گذاری خارجی، دسترسی به نظام مالی بین‌المللی، و حتی فروش پایدار نفت و بازگشت بدون دردسر عایدی‌های حاصل از آن همچنان با موانع جدی مواجه بود. به‌ویژه، ساختار پیچیده و چندلایه‌ی تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور آمریکا عملاً موجب شد که بسیاری از شرکت‌ها و بانک‌های خارجی از تعامل با ایران خودداری کنند؛ حتی در دورانی که ظاهراً تحریم‌ها رفع شده بودند. تجربه‌ی برجام در حوزه‌ی رفع تحریم، حامل پیام‌های مهمی برای آینده‌ی سیاست خارجی کشور است. فهم واقع‌گرایانه از ماهیت تحریم‌های آمریکا، درک تفاوت دیدگاه‌ها نسبت به مفهوم «رفع تحریم»، و اهمیت برقراری توازن میان امتیازدهی و امتیازگیری، سه مؤلفه‌ای هستند که این تجربه دیدگاه خوبی نسبت به آن‌ها ایجاد می‌کند. بازخوانی این تجربه با هدف فهم دقیق دلایل ناکامی آن، می‌تواند راهنمایی قابل‌اتکا برای هرگونه مذاکره‌ی آتی در حوزه‌ی رفع تحریم باشد.

بازخوانی تجربه‌ی رفع تحریم در برجام

یکی از ادعاهای محوری طرف‌های غربی در مذاکرات منتهی به توافق برجام، وعده‌ی رفع تحریم‌های اقتصادی و مالی بود که جمهوری اسلامی ایران به‌ویژه ار ابتدای دهه‌ی ۱۳۹۰ با آن مواجه بود. این وعده‌ها نه‌تنها در متن رسمی برجام بلکه در اظهارات علنی مقامات ارشد کشورهای عضو ۱+۵ به‌طور مکرر تکرار شد. به‌عنوان نمونه، در متن توافق، طرف‌های مقابل متعهد شدند که تمامی تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای را لغو کنند و دسترسی ایران به منابع مالی، تجارت بین‌المللی، خدمات بیمه و کشتی‌رانی و بازارهای انرژی را بازگردانند. با این حال، بررسی پیامدهای عملی اجرای برجام نشان می‌دهد که سطح بهره‌مندی ایران از وعده‌های رفع تحریم به‌مراتب کم‌تر از انتظار بود. علی‌رغم برخی اقدامات نمادین نظیر آزادسازی بخشی از دارایی‌های مسدودشده یا صدور چند مجوز موقت برای تراکنش‌های مالی خاص، اکثریت قریب به اتفاق بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ بین‌المللی، همچنان از تعامل با ایران خودداری کردند. به‌ویژه در حوزه‌ی بانکی، اتصال نظام مالی ایران به شبکه‌های بین‌المللی نظیر سوئیفت به‌صورت کامل برقرار نشد و بانک‌های متوسط و بزرگ اروپایی و آسیایی از بیم مواجهه با تحریم‌های ثانویه‌ی آمریکا، روابط خود را با ایران برقرار نکردند. مثال بارز این وضعیت، موضوع فروش نفت در دوره‌ی اجرای برجام است. اگرچه میزان صادرات نفت ایران در مقطعی افزایش یافت، اما نقل‌وانتقال درآمدهای حاصل از فروش آن با موانع فراوان مواجه بود. حتی بانک‌هایی که قبلاً با ایران هم‌کاری داشتند، پس از اجرای برجام نیز تمایلی به بازگشت نشان ندادند؛ چرا که نظام تحریم آمریکا به گونه‌ای طراحی شده است که صرف نظر از وضعیت حقوقی، ریسک تعامل با ایران را به‌طرز چشم‌گیری بالا نگه می‌دارد. در مجموع، داده‌های تجربی حاکی از آن‌اند که «رفع تحریم» در چارچوب برجام عمدتاً در سطح کاغذی و حقوقی باقی ماند و آثار اقتصادی آن بسیار محدود و غیرملموس بود. این تجربه نه‌تنها شکاف میان تعهدات متنی و نتایج میدانی را برجسته می‌سازد، بلکه ضرورت تحلیل دقیق‌تری از ساختار تحریم‌های آمریکا را مطرح می‌سازد؛ تحریم‌هایی که حتی در صورت صدور مجوز رسمی برای رفع آن‌ها، ممکن است به‌واسطه‌ی منطق ریسک‌گریز بازارهای جهانی، همچنان عملاً پابرجا بمانند.

پیچیدگی‌های نظام تحریم آمریکا علیه ایران

برای درک علل ناکارآمدی برجام در حوزه‌ی رفع تحریم‌ها، شناخت دقیق از سازوکار تحریم‌های آمریکا علیه ایران ضروری است. نظام تحریمی آمریکا نه‌تنها از لحاظ گستره‌ی قانونی پیچیده است، بلکه به‌لحاظ نهادی، فنی و حتی روانی نیز ساختاری چندلایه و انعطاف‌پذیر دارد. برخلاف تصور رایج که تحریم را صرفاً به‌عنوان یک «تصمیم دولتی» می‌بیند، آن‌چه آمریکا علیه ایران به‌کار بسته، شبکه‌ای متشکل از قوانین، مقررات، دستورهای اجرایی، بخش‌نامه‌های وزارت خزانه‌داری، ترتیبات ایالتی و دستورالعمل‌های مبهم و متغیر است که هم‌زمان بر بازیگران مختلف تأثیر می‌گذارد. در یک نمای کلی و از یک منظر، تحریم‌های آمریکا علیه ایران به سه دسته‌ی اصلی تقسیم می‌شوند: تحریم‌های اولیه، تحریم‌های ثانویه‌ی قاعده‌محور و تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور. آنچه که از ابتدای دهه‌ی ۱۳۹۰ اهمیت ویژه‌ای پیدا کرد و  در دوران اجرای برجام اثر خود را نشان داد، تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور بود؛ تحریم‌هایی که به‌صورت مستقیم شرکت‌های غیرآمریکایی را هدف قرار می‌دهند و آن‌ها را از تعامل با ایران بازمی‌دارند، حتی اگر آن تعامل از منظر حقوق بین‌الملل یا قوانین داخلی کشورهایشان مجاز باشد. همین ابزار تحریمی باعث شد که بانک‌ها، مؤسسات مالی، شرکت‌های بیمه، خطوط کشتی‌رانی و دیگر نهادهای اقتصادی بین‌المللی، در عمل از هرگونه تعامل با ایران اجتناب ورزند. طرف مذاکره‌کننده‌ی ایرانی در برجام متن توافق را از لحاظ فنی به‌گونه‌ای تنظیم کند که «ساختار تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور» شکسته شود. بخش عمده‌ای از مفاد برجام صرفاً به «تعهدات حقوقی» در خصوص رفع تحریم‌ها محدود بود و در بسیاری موارد، تعهدی نسبت به تضمین اثرگذاری عملی این رفع تحریم‌ها از سوی آمریکا وجود نداشت. به‌عنوان مثال، وزارت خزانه‌داری آمریکا حتی پس از اجرای برجام، مجموعه‌ای از هشدارها و بخش‌نامه‌ها منتشر کرد که در آن شرکت‌های خارجی نسبت به خطرات تعامل با ایران هشدار داده می‌شد. به عبارت دیگر، رفع ظاهری برخی تحریم‌ها، با حفظ ساختار تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور و استمرار پیام‌های ریسک‌زا و نبود شفافیت حقوقی در دستورالعمل‌های اجرایی، عملاً خنثی می‌شد. یکی از جنبه‌های قابل‌توجه در این ساختار، وابستگی شدید آن به فضای ذهنی بازارها و شرکت‌هاست. نظام تحریم آمریکا به‌گونه‌ای طراحی شده که ترس از مجازات و جریمه را در ذهن فعالان اقتصادی تثبیت کند؛ به‌گونه‌ای که حتی بدون اعمال مستقیم تحریم، نتیجه‌ی مطلوب حاصل شود. بدین ترتیب، می‌توان گفت که بسیاری از موارد «رفع تحریم» در برجام، در مواجهه با منطق بازدارنده و غیرقابل پیش‌بینی ساختار تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور، در نهایت بی‌اثر شدند.

معنای وعده‌ی رفع تحریم

بررسی تجربی عملکرد برجام نشان می‌دهد که یکی از چالش‌های اصلی در فرآیند رفع تحریم‌ها، نه صرفاً عدم اجرای تعهدات، بلکه تفاوت ریشه‌ای در برداشت طرفین از مفهوم «رفع تحریم» بوده است. به‌عبارت دیگر، آن‌چه از منظر ایران به‌عنوان «لغو تحریم» شناخته می‌شود، از نگاه آمریکا اغلب به معنای «حفظ ساختار تحریم و اعطای مجوزهای محدود و موقت» تلقی شده است. این شکاف معنایی، یکی از دلایل اصلی انتظارات تحقق‌نیافته و سرخوردگی ناشی از اجرای برجام به‌شمار می‌آید. ایران با تکیه بر رویکرد سنتی به حقوق بین‌الملل و مذاکرات دیپلماتیک، وعده‌ی رفع تحریم را به‌عنوان برداشتن همه‌ی موانع قانونی، بانکی و تجاری در نظر گرفت؛ به‌گونه‌ای که پس از توافق، دسترسی به منابع مالی،نظام مالی بین‌الملل، صادرات نفت، مشارکت در پروژه‌های بین‌المللی و جذب سرمایه‌ی خارجی، بدون محدودیت ممکن شود. این تصور، مبتنی بر برداشتی کلاسیک از رابطه‌ی تعهد و نتیجه (لغو تحریم برابر است با تحقق منافع اقتصادی آن) و عدم آشنایی با نظام تحریم‌های آمریکا بود. اما آمریکا، به‌ویژه نهادهایی چون «دفتر پایش دارایی‌های خارجی» (اوفک)، وعده‌ی رفع تحریم را با دیدی کاملاً عمل‌گرایانه و محدود تعریف می‌کند. در این رویکرد، رفع تحریم بیش‌تر به معنای صدور برخی مجوزهای موردی، محدود، زمان‌دار و قابل بازگشت است. حتی این مجوزها نیز، در بسیاری موارد هم‌راه با هشدارهایی درباره‌ی استمرار برخی تحریم‌های دیگر یا ریسک‌های تعامل با ایران صادر می‌شوند. بنابراین، رفع تحریم از نگاه آمریکا نه یک پایان قطعی، بلکه یک «فرآیند مدیریت‌شده و قابل تنظیم» است که بیش‌تر با منطق امنیت ملی این کشور هم‌خوانی دارد تا با منطق توافق‌نامه‌های کلاسیک. این تفاوت نگرش، در عمل موجب شد که حتی پس از اجرای رسمی برجام، بسیاری از شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات مالی همچنان در بلاتکلیفی به‌سر ببرند. برای آنان، صدور یک مجوز از سوی اوفک، مادامی که هم‌راه با تضمین‌های حقوقی، سیاسی و بین‌المللی نباشد، به‌تنهایی رافع نگرانی‌ها و مخاطرات نیست. بدین ترتیب، وعده‌ی رفع تحریم به‌نوعی وعده‌ی مشروط و محدود تلقی شد، نه تعهدی روشن و فراگیر. از منظر سیاست‌گذاری، این سوءتفاهم بنیادین درباره‌ی معنای رفع تحریم، باید یکی از نقاط کانونی در تحلیل تجربه‌ی برجام قرار گیرد. طرف ایرانی در مذاکرات جاری با آمریکا، اگر به این تفاوت معنایی وقوف نداشته باشد، بار دیگر ممکن است در دام وعده‌ها و در نتیجه انتظارات غیرواقعی گرفتار شود.

متناسب‌سازی داده و ستانده در مذاکرات

یکی از مهم‌ترین درس‌های برآمده از تجربه‌ی برجام، لزوم توجه به اصل «تناسب» در فرآیند مذاکره و توافق است. در برجام، ایران امتیازات فنی و عملیاتی قابل‌توجه و سنجش‌پذیر ارائه داد: کاهش سطح غنی‌سازی، خروج بخشی از ذخایر اورانیوم، توقف برخی فعالیت‌های تحقیق و توسعه، محدودیت در استفاده از سانتریفیوژ و پذیرش نظام نظارتی گسترده و بی‌سابقه‌ی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی. در مقابل، آن‌چه به‌عنوان «ستانده» وعده داده شد، یعنی رفع تحریم‌ها، در عمل تحقق نیافت یا به‌شدت محدود باقی ماند. این تجربه، لزوم بازتعریف چارچوب امتیازدهی در مذاکرات آتی را ضروری می‌سازد. نخست آن‌که، طرف ایرانی باید درک واقع‌گرایانه‌ای از توان و اراده‌ی طرف مقابل در اجرای وعده‌های خود، به‌ویژه در زمینه‌ی رفع تحریم، داشته باشد. اگر ساختار حقوقی و اقتصادی تحریم‌ها به‌گونه‌ای است که حتی در صورت توافق، موانع عملی باقی می‌ماند، باید این محدودیت‌ها در ارزیابی نهایی از فایده‌ی توافق لحاظ شود. دوم آن‌که، ارائه‌ی امتیازات گسترده و غیرقابل‌بازگشت (نظیر تغییرات فنی در تأسیسات هسته‌ای یا تعلیق بلندمدت برخی فعالیت‌ها) باید تنها در ازای دریافت امتیازاتی باشد که قابل راستی‌آزمایی و دارای اثر اقتصادی ملموس و فوری باشند. به بیان ساده‌تر، نمی‌توان اجرای تعهدات را صرفاً به وعده‌های شفاهی یا صدور مجوزهای محدود گره زد، بلکه باید اقدام طرف مقابل با شاخص‌هایی دقیق و ملموس ارزیابی و سپس پاسخ متناسب به آن داده شود. در همین راستا، پیشنهاد می‌شود که در مذاکرات آتی، به‌جای تأکید بر هدف کلی و مبهمِ «رفع کامل تحریم‌ها»، طرف ایرانی مطالبات جزئی، شفاف و قابل‌ارزیابی را مطرح کند؛ مانند بازگشایی حساب‌های ارزی در بانک‌های خاص، آزادسازی گام‌به‌گام منابع بلوکه‌شده یا صدور مجوزهای مشخص در حوزه‌های کلیدی مانند بیمه کشتی‌رانی یا تجارت کالاهای اساسی. چنین رویکردی، امکان ارزیابی دقیق‌تر عملکرد طرف مقابل و تعیین سیاست‌های پاسخ‌محور را فراهم می‌سازد. در نهایت، اجرای تعهدات ایران نیز نباید به‌صورت یک‌جانبه و پیش‌دستانه انجام شود. هرگونه گام در جهت کاهش سطح فعالیت‌های هسته‌ای یا گشایش‌های نظارتی، باید به‌صورت مرحله‌ای و در واکنش به اقدامات مشخص، سنجیده و راستی‌آزمایی‌شده‌ی طرف مقابل صورت گیرد. این منطق رفتاری، هم از منظر حقوقی و هم از منظر دیپلماتیک، معقول‌تر و مؤثرتر است و احتمال تحقق منافع ملی را در بستر مذاکرات پیچیده‌ی بین‌المللی افزایش می‌دهد.

جمع‌بندی

برجام، به‌عنوان یکی از پرچالش‌ترین توافق‌های دیپلماتیک جمهوری اسلامی ایران در دهه‌های اخیر، فرصتی کم‌نظیر برای ارزیابی واقعی از عملکرد ساختار تحریم‌های آمریکا فراهم کرد. اگرچه توافق برجام در سطح متن و به‌طور رسمی، وعده‌ی رفع تحریم‌ها را در ازای محدودسازی برنامه‌ی هسته‌ای ایران ارائه داده بود، بررسی تجربی و تحلیلی اجرای آن نشان می‌دهد که آثار اقتصادی رفع تحریم نه‌تنها محدود، بلکه در بسیاری از حوزه‌ها تقریباً ناچیز بوده است. این ناکامی را نمی‌توان صرفاً به کارشکنی‌های سیاسی یا بدعهدی یک‌جانبه‌ی آمریکا نسبت داد. بخش بزرگی از مشکل، در فهم نادرست یا ناکافی از پیچیدگی‌های ساختار تحریم‌های آمریکا، به‌ویژه تحریم‌های ثانویه‌ی ریسک‌محور، نهفته است. علاوه بر آن، تفاوت بنیادین در برداشت دو طرف از معنای «رفع تحریم» موجب شد که توافقی با اهداف غیرهمسان شکل بگیرد؛ توافقی که ایران آن را دروازه‌ای به‌سوی گشایش اقتصادی تلقی می‌کرد، در حالی که آمریکا آن را صرفاً چارچوبی برای صدور مجوزهای محدود و قابل بازگشت می‌دانست. از این تجربه می‌توان نتیجه گرفت که در هرگونه مذاکره‌ی آتی، اصل «تناسب میان داده و ستانده» باید به‌صورت شفاف، اجرایی و قابل‌راستی‌آزمایی لحاظ شود. امتیازدهی یک‌جانبه، بدون حصول اطمینان از دستاوردهای ملموس، نه‌تنها منافع ملی را تأمین نمی‌کند، بلکه هزینه‌های جبران‌ناپذیری در سطح اعتماد عمومی و ظرفیت دیپلماتیک کشور به‌هم‌راه خواهد داشت.