بررسی تحلیلی سند بازبینی تحریم‌های سال ۲۰۲۱ آمریکا

مقدمه

وزارت خزانه‌داری آمریکا در تاریخ هجدهم اکتبر ۲۰۲۱ (۲۶ مهر ۱۴۰۰) نتایج بازبینی جامع خود از تحریم‌های مالی و اقتصادی این کشور را در قالب یک سند هفت‌صفحه‌ای منتشر کرد.[1] این سند محصول فرایندی کلان و فراحزبی در آمریکاست که بیش از دو سال پیش با مدیریت اندیشکده‌ی «مرکز امنیت نوین آمریکا» (سی.ان.اِی.اِس)[2] آغاز شده و با روی کار آمدن دولت بایدن، در وزارت خزانه‌داری آمریکا تسریع شد.[3] البته، به دلیل ماهیت ذاتی تحریم‌ها، آمریکا چاره‌ای جز آغاز این فرایند و تدوین نسخه‌ای روزآمد از تحریم‌ها نداشته است.

آمریکا از تابستان سال ۱۳۹۸ با احساس نگرانی از کاهش اثرگذاری ابزار تحریمی خود، کارگروهی فراحزبی متشکل از متخصصان تحریم در این اندیشکده‌ی باسابقه‌ی خود تشکیل داد. با روی کار آمدن دولت بایدن از پاییز ۱۳۹۹، تعدادی از کارشناسان این اندیشکده ازجمله «الیزابت روزنبرگ» با ورود به وزارت خزانه‌داری جدید آمریکا، روند آماده‌سازی چارچوب تحریمی جدید آمریکا تسریع شد.

در این سند ضمن تأکید بر لزوم به‌روزرسانی سیاست‌های تحریمی، توصیه‌هایی برای حفظ و ارتقاء اثرگذاری تحریم‌ها ارائه شده است. «والی آدِیه‌مو» قائم‌مقام وزارت خزانه‌داری و مسئول این پروژه دراین‌باره گفت:

«تحریم یک ابزار بسیار مهم برای پیشبرد منافع مرتبط با امنیت ملی آمریکاست. سند بازبینی تحریم‌های وزارت خزانه‌داری نشان می‌دهد که این ابزار قدرتمند همچنان در حال ثمردهی است؛ اما درعین‌حال، با چالش‌های جدیدی نیز مواجه است. ما به هم‌راه شرکا و هم‌پیمانان خود متعهد هستیم که این ابزار حیاتی را نوسازی و تقویت کنیم.»[4]

دو مطلب را می‌توان از مهم‌ترین یافته‌های این کار پژوهشی برشمرد: اولاً تحریم همچنان یک ابزار سیاستی مؤثر و ضروری است و ثانیاً این ابزار با چالش‌های جدیدی چون خطرات روزافزون ظهور سامانه‌های پرداخت جدید، رشد روزافزون استفاده از دارایی‌های دیجیتال (رمزارزها) و جرائم سایبری مواجه است. به‌علاوه، با اتخاذ برخی تدابیر مشخص، می‌توان باعث کاهش آثار منفی و ناخواسته‌ی تحریم‌ها روی گروه‌های بی‌گناه و پیشگیری از انسداد کمک‌های بشردوستانه شد.

پنج توصیه‌ی وزارت خزانه‌داری

وزارت خزانه‌داری در این سند پنج توصیه‌ی کلان درباره‌ی تحریم‌ها ارائه داده است که عبارت‌اند از:

۱. لزوم پیوند زدن هر اقدام تحریمی به یک هدف سیاستی مشخص و روشن

چارچوب جدید تحریم‌های آمریکا باید در رابطه با هر اقدام تحریمی، پاسخ دقیقی برای سؤالات زیر ارائه دهد:

الف) آیا این اقدام تحریمی بخشی از یک راهبرد بزرگ‌تر و جامع هست؟

ب) آیا این اقدام تحریمی ابزار صحیحی برای مقابله با تهدید مربوطه هست؟

پ) آیا آثار اقتصادی و سیاسی مدنظر را روی کشور یا گروه هدف دارد؟

ت) آیا به‌گونه‌ای طراحی و تنظیم شده است که آثار ناخواسته را به حداقل برساند؟

ث) آیا مستظهر به تعاملات، هماهنگی‌ها و حمایت‌های چندجانبه هست؟

ج) آیا قابل‌فهم، قابل‌اجرا و قابل بازگشت هست؟

وزارت خزانه‌داری آمریکا در این بازبینی به دنبال ایجاد یک چارچوب ساختارمند تحریمی جدید است که طی آن، مجموعه‌ای از عوامل به‌عنوان استانداردهایی ثابت در اختیار متخصصین تحریم در این وزارت‌خانه و سایر نهادهای مرتبط با اعمال تحریم در آمریکا قرار گیرد.

۲. هماهنگی‌های چندجانبه در صورت امکان

به اعتقاد وزارت خزانه‌داری، تحریم‌ها زمانی به حداکثر کارایی خود می‌رسند که در هماهنگی کامل با شرکا و هم‌پیمانان آمریکا اجرا شوند. این هماهنگی همچنین می‌تواند منجر به حفظ اعتبار آمریکا در نظام بین‌الملل شده و به‌نوعی هزینه‌های ناشی از اعمال تحریم را بین تعداد بیشتری از کشورها تقسیم کند.

۳. تدقیق تحریم‌ها با هدف کاهش آثار ناخواسته‌ی اقتصادی، سیاسی و بشردوستانه

به ادعای وزارت خزانه‌داری، این وزارت‌خانه باید در سیاست‌های تحریمی جدید خود به‌دنبال یافتن راه‌هایی برای کاهش آثار منفی بشردوستانه‌ باشد.

۴. لزوم قابل‌فهم بودن، قابل‌اجرا بودن و در صورت لزوم، قابل‌بازگشت بودن تحریم‌ها

وزارت خزانه‌داری در سیاست تحریمی جدید خود تأکید ویژه‌ای بر لزوم تقویت ارتباط‌گیری و تعامل مؤثر با با گروه‌های متأثر از تحریم‌ها ازجمله صنایع، مؤسسات مالی، هم‌پیمانان، جامعه‌ی مدنی و رسانه‌ها دارد.

۵. سرمایه‌گذاری در نوسازی تجهیزات، نیروی کار و زیرساخت‌های مرتبط با تحریم

با توجه به ظهور پدیده‌های نوظهوری چون رمزارزها و خدمات مالی دیجیتال، وزارت خزانه‌داری خود را نیازمند سرمایه‌گذاری بیش‌تر با هدف ارتقای توان فنی، فناورانه و دانشی خود می‌داند.

نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که این سند تنها خطوط کلی چارچوب تحریمی جدید آمریکا را ترسیم می کند و هرگز وارد جزئیات اجرایی آن نمی‌شود. پی بردن به جزئیات بیش‌تر این طرح مستلزم فعالیت‌های علمی، پژوهشی و کارشناسی جدی در این حوزه در کشور است. به‌خصوص درباره‌ی رویکرد تحریمی جدید آمریکا در قبال جمهوری اسلامی ایران هنوز چیزی منتشر نشده است. بااین‌حال، دقت در روندهای پژوهشی و گزارش‌های جسته و گریخته در دو سال اخیر، برخی مؤلفه‌های این برنامه‌ی جدید آمریکا در قبال ایران را آشکار می‌کند.

مؤلفه‌های راهبرد تحریمی جدید آمریکا در قبال ایران

نشریه‌ی وال‌استریت ژورنال در تاریخ پنجم جولای ۲۰۲۱ (۱۴ تیر ۱۴۰۰) در یادداشتی به قلم «یان تَلی»، به افشای برخی جزئیات برنامه‌ی راهبردی آمریکا در حوزه‌ی تحریم‌ها در دولت بایدن به نقل از برخی از افراد کابینه‌ی وی پرداخت.[5]

راهبرد جدید آمریکا در حوزه‌ی تحریم که سند آن قرار بود در انتهای تابستان ۱۴۰۰ منتشر شود، بر پایه‌ی چند مؤلفه‌ی اصلی استوار است:

۱. تغییر از حالت هدفمند به حالت فراگیر، حداکثری، جامع و هوشمند.

عبارت‌های «فراگیر» و «حداکثری» به این واقعیت اشاره دارند که تحریم‌ها باید با حمایت همه‌جانبه‌ی کنش‌گران مربوطه، ازجمله کشورهای دیگر، با حداکثر اثرگذاری و تمرکز اعمال شوند و به‌نوعی مفهوم «اجرای همه‌جانبه» را در دل خود دارد و هرگز به معنای گسترش افقی حداکثری تحریم‌ها (به مانند دوره‌ی ترامپ) نیست.

۲. ایجاد اجماع جهانی از طریق جلب مشارکت هم‌پیمانان، شرکت‌های خصوصی و نهادهای غیردولتی.

۳. تعدیل تحریم‌ها.

به معنای کاهش تحریم‌های نمادین و کم‌اثر یا پرهزینه و در عوض، تمرکز بر برخی تحریم‌های مؤثرتر.

۴. تمرکز بر روابط ایران و چین.

۵. تمرکز بر جلب هم‌کاری کشورهای منطقه و هم‌گرایی آنان با سیاست‌های آمریکا.

این مورد میراث دوره‌ی ترامپ به حساب می‌آید و یکی دیگر از نشانه‌های هم‌سویی نسبی سیاست‌های دولت بایدن با سیاست‌های ترامپ به حساب می‌آید.

۶. تمرکز بر مسائل مربوط به کنترل تجارت.

۷. ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی داخلی در آمریکا بین دولت، کنگره، نهادهای امنیتی، بخش خصوصی و محافل فکری و اندیشکده‌ای.

۸. تمرکز بر سامان‌دهی حوزه‌ی رمزارزها و تعیین هنجارهای حقوقی برای آن.[6]

۹. طراحی راهبرد جدید با هدف نهاییِ تغییر رفتار ایران.

تحریم، ابزاری راهبردی با اثرگذاری متناوب

رؤسای جمهور آمریکا به‌خصوص در دو دهه‌ی اخیر، به تحریم با دیده‌ی یک ابزار راهبردی با اثرگذاری فوری، کارآمد، کم‌هزینه برای مقابله با تهدیدهای ناشی از دشمنان خود می‌نگرد. اگر این ابزار به هر دلیلی، ازجمله اقدامات بیش‌ازحد تهاجمی دوره‌ی چهارساله‌ی ترامپ در حوزه‌ی تحریم و استفاده‌ی افراطی وی از این ابزار، با خدشه مواجه شود، قوه‌ی عاقله حاکم بر آمریکا به‌سرعت دست‌به‌کار شده و در صدد اصلاح و آماده‌سازی مجدد آن برای اعمال بر دشمنان خود برمی‌آید.

هر زمانی که ابزار تحریم آمریکا آماده‌ی به‌کارگیری بوده است، واشینگتن فارغ از هر ملاحظه‌ی دیگر، فشار اقتصادی خود بر کشور را در دستور کار قرار داده است و بالعکس، هر زمان که ابزار تحریم از اثرگذاری واقعی افتاده است، آمریکا تلاش کرده است تا با مشغول کردن کشور به مذاکره و هم‌زمان در حداکثر نگه داشتن ظاهری تحریم‌ها (از لحاظ حجم و نه اثرگذاری واقعی)، اولاً فرصت کافی برای به‌روزرسانی و آماده‌سازی مجدد تحریم‌ها را به‌دست بیاورد و ثانیاً ابهت تحریم‌های خود را در چشم جهانیان حفظ کند. شش دور مذاکرات وین پس از بی‌اثر شدن تحریم‌های دوره‌ی فشار حداکثری را می‌توان در همین راستا تفسیر کرد.

بنابراین می‌توان پیش‌بینی کرد که آمریکا با به اتمام رساندن پروژه‌ی بازبینی نظام تحریم‌های خود، به‌زودی دوره‌ای جدید از فشارهای اقتصادی خود بر کشور را آغاز خواهد کرد. اگر آمریکا تاکنون دراین‌باره اقدامی نکرده است، دلیل آن آماده نبودن این ابزار و ناتوانی آمریکا در استفاده از ابزار تحریم بوده است.

لزوم مقابله‌ی فعال با برنامه‌ی تحریمی جدید آمریکا از سوی جمهوری اسلامی

لازم است در برابر فعالیت‌های جامع و عمیق آمریکا در حوزه‌ی تحریم‌ها، دستگاه‌های تخصصی درگیر در حوزه‌ی تحریم، ازجمله وزارت خارجه و وزارت اقتصاد طرح‌هایی جدی برای مقابله داشته باشند و برای پایش و تحلیل روندها و تحولات تحریمیِ پیش رو و تهیه‌ی نسخه‌های بدل حتماً وارد عمل شوند.

به‌علاوه، باید توجه داشت که بازنگری در نظام تحریم‌ها و لزوم تعدیل تحریم‌ها که برای آمریکا یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر به حساب می‌آید، در هرگونه مذاکره‌ی آتی با آمریکا به‌عنوان امتیاز به ایران فروخته نشود.

منابع————————————————————————————————————————————————

[1] سند بازنگری در تحریم‌های آمریکا ۲۰۲۱ – وزارت خزانه‌داری آمریکا

https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-review.pdf

[2] اعلام تشکیل «کارگروه حکم‌رانی اقتصادی قهری آمریکا»‌ در اندیشکده‌ی «مرکز امنیت نوین آمریکا» – ۲۳ جولای ۲۰۱۹ (یکم مرداد ۱۳۹۸)

https://www.cnas.org/publications/commentary/cnas-launches-task-force-on-the-future-of-u-s-coercive-economic-statecraft

[3] گزارش وال‌استریت ژورنال از برخی جزئیات نظام تحریمی جدید آمریکا – پنجم جولای ۲۰۲۱ (۱۴ تیر ۱۴۰۰)

https://www.wsj.com/articles/biden-to-temper-u-s-use-of-sanctions-weapons-officials-say-11625500717?reflink=desktopwebshare_permalink

[4] گزارش تارنمای وزارت خزانه‌داری آمریکا از انتشار سند بازبینی تحریم‌های ۲۰۲۱ – هجدهم اکتبر ۲۰۲۱ (۲۶ مهر ۱۴۰۰)

https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0413

[5] یادداشت وال‌استریت ژورنال با عنوان «بایدن به دنبال بازپخت سلاح تحریم است» به قلم «یان تَلی» – پنجم جولای ۲۰۲۱ (۱۴ تیر ۱۴۰۰)

https://www.wsj.com/articles/biden-to-temper-u-s-use-of-sanctions-weapons-officials-say-11625500717?reflink=desktopwebshare_permalink

[6] هشدار وزارت خزانه‌داری به فعالان حوزه‌ی رمزارز درباره‌ی مسئولیت آن‌ها در قبال هرگونه نقض تحریم‌ها.

https://coinrivet.com/us-treasury-warns-crypto-sector-on-sanctions-violations/