بررسی بودجه‌ی درخواستی معاونت تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانه‌داری برای سال ۲۰۲۴

مقدمه

«معاونت تروریسم و اطلاعات مالی» (تی.اف.آی)[1] یکی از معاونت‌های وزارت خزانه‌داری آمریکا به حساب می‌آید. رئیس این دفتر باید مستقیماً به قائم‌مقام وزیر گزارش دهد. ذیل این معاونت، پنج دفتر تعریف می‌شوند که عبارت‌اند از:

• دفتر تأمین مالی تروریسم و جرائم مالی (تی.اف.اف.سی)[2]
• دفتر اطلاعات و تحلیل (اُ.آی.اِی)[3]
• دفتر پایش دارایی‌های خارجی (اوفک)[4]
• دفتر اجرایی خزانه‌داری برای ضبط دارایی (تی.ای.اُ.اِی.اف)[5]
• شبکه‌ی اجرای جرائم مالی (فینسِن)[6]

به تعبیر تارنمای وزارت خزانه‌داری، مسئولیت اصلی این معاونت «طراحی و اجرای راهبردهای دولت آمریکا برای مبارزه با تأمین مالی تروریسم، پول‌شویی و سایر جرائم مالی در داخل و خارج از آمریکا» است.[7] این معاونت درواقع مرکز طراحی و اجرای تحریم‌های آمریکا علیه کشورهای مختلف، ازجمله ایران است. به‌طور خاص، «دفتر پایش دارایی‌های خارجی» (اوفک) در میان مخاطبان ایرانی مشهور است. وظیفه‌ی این دفتر، مدیریت و اجرای تحریم‌های اقتصادی و تجاری آمریکاست.

معاونت تروریسم و اطلاعات مالی» (تی.اف.آی) یکی از مهم‌ترین معاونت‌های وزارت خزانه‌داری محسوب می‌شود. برخلاف سایر معاونت‌ها که به امور داخلی و اقتصادی آمریکا مربوط هستند، تی.اف.آی به‌نوعی بازوی اجراییِ مسائل مرتبط با امور خارجه و امنیت ملی وزارت خزانه‌داری آمریکا به حساب می‌آید. از این رو، این معاونت از اهمیت و جایگاه خاصی در فضای سیاسی و امنیتی آمریکا برخوردار است. به‌علاوه، نقطه‌ی برخورد ابزار تحریم‌های آمریکا با کشورها ازجمله ایران، دقیقاً همین معاونت و دفاتر آن هستند. لذا، بررسی برنامه‌ها، طرح‌ها و راهبردهای این معاونت از اهمیت مضاعفی برخوردار خواهد بود. مروری بر بودجه‌ی درخواستی این معاونت برای سال مالی ۲۰۲۴ و مقایسه‌ی آن با سال‌های قبل کمک می‌کند تا تصویری روشن از برنامه‌های این معاونت در سال‌های آتی به دست آید.

خوش‌بختانه اسناد مربوط به جزئیات بودجه‌ی درخواستی و توجیهات این وزارت‌خانه برای آن در دسترس است. بررسی دقیق مفاد این سند اطلاعات معتنابهی از سازوکارها،‌ ساختارها و زیرمجموعه‌های درون این نهاد امنیتی در اختیار می‌گذارد؛ اطلاعاتی که در حالت عادی و در صفحات وب، دسترسی به آن‌ها تا حد زیادی مقدور نیست.

بودجه‌ی درخواستی برای ۲۰۲۴

تی.اف.آی برای سال مالی ۲۰۲۴ مبلغ ۲۴۴ میلیون دلار درخواست کرده است. در سند توجیهی درخواست بودجه‌ی تی.اف.آی، به موارد زیر به‌عنوان اولویت‌ها و مأموریت‌های این معاونت برای هزینه‌کرد این مبلغ اشاره شده است:

• محافظت از نظام مالی آمریکا و نظام مالی بین‌المللی.
• افزایش شفافیت در نظام مالی آمریکا و نظام مالی بین‌المللی.
• تسهیل شناسایی فعالیت‌های مالی مجرمانه.
• پیشبرد اولویت‌های سیاست خارجی و امنیت ملی دولت از طریق به‌کارگیری اقدامات مالی هدفمند.
• نوسازی، توسعه، اجرا، پیاده‌سازی و مراقبت از تحریم‌های آمریکا.
• توسعه‌ی تخصص تحریم در وزارت خزانه‌داری.
• گسترش تعاملات خارجی درباره‌ی تحریم با شرکای بین‌المللی.
• پیشبرد سیاست‌های مبارزه با پول‌شویی، مبارزه با تأمین مالی تروریسم و مبارزه با تأمین مالی اشاعه.

عدد درخواستی وزارت خزانه‌داری برای سال ۲۰۲۴ (۲۴۴ میلیون دلار) در مقایسه با سال ۲۰۲۳ (۲۲۰ میلیون دلار) با افزایش حدود ۱۱ درصدی و تعداد نیروی درخواستی برای سال ۲۰۲۴ (۶۸۵ نفر) در مقایسه با سال ۲۰۲۳ (۶۱۳ نفر) با افزایش حدود ۱۲ درصدی مواجه شده است.

روند درخواست بودجه برای معاونت تروریسم و اطلاعات مالی در سال‌های اخیر همواره صعودی بوده است که این امر نشان‌دهنده‌ی افزایش بار کاری این معاونت در طی زمان است. بااین‌حال، این دانسته یافته‌ی خاصی به حساب نمی‌آید. برای دستیابی به اطلاعات مفیدتر و فهم بهتر روند تغییرات مأموریت‌های آتی تی.اف.آی، باید به جزئیات افزایش بودجه‌ی این نهاد توجه کرد. شکل زیر این موضوع را به تصویر می‌کشد.

توجه به جزئیات افرایش درخواست برای سال ۲۰۲۴، چند نکته را نشان می‌دهد:

تأسیس یک واحد جدید برای کمک به طراحی دقیق‌تر تحریم

در سال جدید میلادی، یک واحد جدید در تی.اف.آی تحت عنوان «واحد تحلیل اقتصادی تحریم‌ها»[8] با درخواست بودجه‌ی ۰۰۰/۶۸۰/۲ دلار و درخواست ۹ نفر نیروی کار جدید تأسیس خواهد شد. موارد زیر به‌عنوان وظایف این واحد تعریف شده‌اند:

• تولید تحلیل‌های سیاستیِ مالی و اقتصادی با هدف ایجاد بهبود در طراحی و اجرای سیاست‌های تحریمیِ موجود و آینده (نقش‌آفرینی پیشینی).
• تولید تحلیل در رابطه با آثار احتمالی تحریم‌ها در سطح شرکت‌ها و صنایع در داخل و خارج از آمریکا (نقش‌افرینی در حین عملیات).
• تولید تحلیل‌های سیاستیِ پسااقدامی با هدف گرفتن بازخورد از آثار تحریم‌های اعمال‌شده توسط اوفک (نقش‌آفرینی پسینی).

هدف اصلی این واحد جدید، ایجاد نوعی ثبات، هماهنگی و یک‌پارچگی در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در حوزه‌ی تحریم‌ها و در یک کلام، تبدیل شدن به مرکزی برای سنجش اثرگذاری سیاست‌های تحریمی است. با گذر زمان، این واحد به مرکز دانش و پایگاه داده‌ی تی.اف.آی در حوزه‌ی تحریم تبدیل خواهد شد.

یکی از مأموریت‌های واحد تحلیل اقتصادی تحریم‌ها، ثبت و ضبط و مستندسازی آموخته‌ها و یافته‌های وزارت خزانه‌داری از تجربه‌ی اعمالِ سال‌ها تحریم بر کشورهاست. به گفته‌ی وزارت خزانه‌داری،‌ «این واحد با رشد در طول زمان، از طریق هم‌کاری نزدیک با اوفک اقدام به انجام تحلیل‌های هدفمند و تولید ارزیابی‌های دوره‌ای از سیاست‌ها و برنامه‌های تحریمی آمریکا خواهد کرد تا از بدین ترتیب، اوفک بتواند با در اختیار داشتن بازخوردهای کارشناسی و به‌موقع، سیاست‌های تحریمی خود را اصلاح کند.»

تقویت وجه اطلاعاتی تی.اف.آی و توان اوفک در حوزه‌ی عملیات و فناوری اطلاعات

توجه به اعداد و ارقام منتشرشده نشان می‌دهد که دفتر اطلاعات و تحلیل (اُ.آی.اِی) و دفتر پایش دارایی‌های خارجی (اوفک) بیش‌ترین سهم را از افزایش بودجه و نفرات در سال ۲۰۲۴ خواهد داشت. در برخی موارد، بخش قابل‌توجهی از بودجه به مأموریت‌هایی اختصاص یافته است که اجرای آن‌ها مسالزم هم‌کاری‌های مشترک اوفک و اُ.آ.اِی است.

به‌علاوه، مبلغ ۰۰۰/۲۰۰/۲ دلار و یک نیروی کار جدید برای «واحد پشتیبانی از تحریم»[9] در نظر گرفته شده است. به گفته‌ی وزارت خزانه‌داری، اوفک از این منابع برای تقویت توان فناوری اطلاعات (تجهیزات جدید، تعمیر و نگهداری تجهیزات موجود و…) استفاده خواهد کرد.

تحلیل

• معاونت تروریسم و اطلاعات مالی در نیمه‌ی دوم سال ۲۰۲۳ میلادی تغییراتی در سطح مدیریتی داشته است. در ماه جولای (تیر ۱۴۰۲) خانم «اندریا گکی»[10] که از سال ۲۰۱۸ رئیس اوفک بود، به‌عنوان رئیس جدید فینسن انتخاب شد و «بردلی اسمیث»[11] در سمت ریاست اوفک، جایگزین وی شد.[12] هم‌چنین وزارت خزانه‌داری در تاریخ ۱۳ دسامبر ۲۰۲۳ (۲۲ آذر ۱۴۰۲) دو قائم‌مقام جدید در بخش‌های مربوط به پیاده‌سازی تحریم و مبارزه با پول‌شویی معرفی کرد: «لیسا ام. پَلوکانی»[13] به‌عنوان قائم‌مقام جدید اوفک معرفی شد و «جیمی کربی»[14] که از جولای ۲۰۲۲ (تیرماه ۱۴۰۱) به‌صورت موقتی به‌عنوان قائم‌مقام فینسِن در وزارت خزانه‌داری منصوب شده بود، اکنون به‌صورت رسمی عهده‌دار این سِمت شد. او پیش از این مسئولیت‌هایی چون مدیر واحد اطلاعاتی فینسن، مدیر واحد اطلاعات مالی آمریکا و مشاور ارشد فینسن را داشت. این تغییرات در واقع بخشی از تحولات اساسی‌تر در معاونت تروریسم و اطلاعات مالی (تی.اف.آی) در وزارت خزانه‌داری است.
• با روی کار آمدن بایدن، در سال ۲۰۲۱ «سند بازبینی تحریم‌ها»[15] منتشر شد. این سند حاصل مجموعه‌ای از تلاش‌های همه‌جانبه و فراحزبی در آمریکا از سال ۲۰۱۹ بود. شواهد و قرائن نشان می‌دهد که آمریکا چند سالی است که در حال بازبینی، بازسازی و بازپخت سلاح تحریم‌های خود است تا بتواند این ابزار سیاست خارجی خود را متناسب با تحولات و تغییرات سیاسی-جغرافیایی جهانی به‌روزرسانی کند. تشکیل واحدی جدید در تی.اف.آی با همین مأموریت و افزایش بودجه و نفرات این نهاد حاکی از این واقعیت است که فرایند بازپخت تحریم‌ها ظاهراً به مراحل پایانی خود نزدیک شده است.[16]
• توجه ویژه‌ی وزارت خزانه‌داری آمریکا به تقویت جایگاه معاونت تروریسم و اطلاعات مالی از طریق درخواست افزایش بودجه و نفرات برای آن در طی چند سال متوالی و افزایش قابل‌توجه مأموریت‌های این نهاد و هم‌چنین مبادرت به تأسیس واحدها و مراکز جدید در حوزه‌ی تنظیم‌گری و اصلاح برنامه‌ها و سیاست‌های تحریمی در تی.اف.آی از یک واقعیت مهم حکایت می‌کند: تحریم به‌عنوان ابزاری در اختیار سیاست‌مداران آمریکایی، هم‌چنان دارای اولویت و برجستگی است و این ابزار قرار است در آینده حتی بیش‌تر از گذشته مورد استفاده‌ی آمریکا برای پیشبرد اهداف سیاست خارجی واشینگتن قرار بگیرد.

دلالت این واقعیت برای جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان یکی از هدف‌های مهم تحریمی آمریکا این است که ایران باید متناسب با ابعاد این مسأله، توان مواجهه‌ی خود با این پدیده را تقویت کند. این مهم از طریق شناخت دقیق و عمیق تحریم و داشتن نگاه واقع‌گرایانه به تحریم حاصل می‌شود. توجه، سرمایه‌گذاری و تلاش کم‌سابقه‌ی آمریکا برای توسعه‌ی این ابزار نشان می‌دهد که واشینگتن نه‌تنها بنا ندارد در قالب توافق‌های موردی نظیر برجام این ابزار را به‌عنوان مابه‌ازای تعهدات ایران خرج کند، بلکه بنا دارد تا از آن به‌عنوان اهرمی قدرتمند برای تحت فشار قرار دادن و به رفتار در آوردن ایران و گرفتن امتیاز استفاده کند. تصور این‌که بتوان آمریکا را متقاعد کرد تا از طریق مذاکره این ابزار را به‌کلی کنار بگذارد، تصوری خام و ناشی از عدم آگاهی از جایگاه ابزار تحریم در نظام سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در آمریکاست.

منابع ____________________________________________________________________________________________________

[1] Office of Terrorism and Financial Intelligence (TFI)

[2] Office of Terrorist Financing and Financial Crimes (TFFC)

[3] Office of Intelligence and Analysis (OIA)

[4] The Office of Foreign Assets Control (OFAC)

[5] Treasury Executive Office for Asset Forfeiture (TEOAF)

[6] Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN)

[7] صفحه‌ی مربوط به معاونت تروریسم و اطلاعات مالی در تارنمای وزارت خزانه‌داری آمریکا

https://home.treasury.gov/about/offices/terrorism-and-financial-intelligence

[8] Sanctions Economic Analysis Unit

[9] Sanctions Support Division (SSD)

[10] Andrea Gacki

[11] Bradley T. Smith

[12] گزارش وال‌استریت ژورنال دراین‌باره:

https://www.wsj.com/articles/treasurys-sanctions-chief-is-appointed-director-of-financial-crimes-bureau-9c75e6dc

[13] Lisa M. Palluconi

[14] Jimmy Kirby

[15] Sanctions Review 2021

https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-review.pdf

[16] مراجعه به گزارش «مرکز تحلیل راهبردی و بین‌الملل» با عنوان «بازپخت سلاح تحریم‌های آمریکا: راهبرد تحریمی آمریکا در دوره‌ی بایدن»

بازپخت سلاح تحریم‌های آمریکا

و گزارش «مرکز تحلیل راهبردی و بین‌الملل» با عنوان «برررسی تحلیلی سند بازبینی تحریم‌های سال ۲۰۲۱ آمریکا»

بررسی تحلیلی سند بازبینی تحریم‌های سال ۲۰۲۱ آمریکا