در سال ۱۹۹۶ (۱۳۷۵ شمسی) کنگره و قوه‌ی مجریه‌ی آمریکا فشار بر بخش انرژی ایران را با هدف اعلامی جلوگیری از دستیابی ایران به منابع مالی مورد نیاز برای حمایت از سازمان‌های تروریستی و احزاب مسلح و همچنین جلوگیری از توسعه‌ی برنامه‌ی هسته‌ای و اشاعه‌ی سلاح‌های کشتارجمعی، آغاز کردند.
«قانون تحریم‌های ایران» (ISA) محوری‌ترین قانون تحریم حوزه‌ی انرژی ایران بود که در همان سال تصویب شد.[1] البته این قانون به مرور زمان و با دریافت برخی الحاقیه‌ها، به سایر بخش‌ها نیز گسترش پیدا کرد.
زیرساخت‌های حقوقی تحریم‌های حوزه‌ی انرژی ایران
برای بررسی دقیق انواع محدودیت‌های تحریمیِ اعمال‌شده بر حوزه‌ی انرژی جمهوری اسلامی ایران باید سرفصل‌های زیر را مورد مداقه قرار داد:
۱. قانون تحریم‌های ایران (ISA)[2]
۲. تحریم‌های صادرات نفت از طریق تحریم بانک مرکزی ایران ذیل «قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا» (اِن.دی.اِی.اِی)[3].
۳. «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر سوریه ۲۰۱۲» (معروف به TRA)[4]
۴. برچسب تحریمیِ «تروریست جهانی» (اس.دی.جی.تی)[5].
۵. تلاش دولت دونالد ترامپ برای صفر کردن صادرات نفت ایران.
۱. قانون تحریم‌های ایران (ISA)
قانون ISA مصوب سال ۱۹۹۶ کنگره، محوری‌ترین قانون تحریمی حوزه‌ی انرژی ایران است. آیسا اولین قانون فراسرزمینی ایران (تحریم‌های ثانویه) است که خرید نفت خام از ایران را محدود می‌کند. البته آیسا به‌مرور زمان دستخوش تحولات متعددی شده و شکل امروزی آن، به سایر بخش‌های ایران نیز گسترش یافته است.
سیر تطور قانون آیسا
سیر تطور قانون آیسا بدین شکل است: در نسخه‌ی اولیه‌ی این قانون، فهرستی شامل شش بند از مجازات‌ها تحت عنوان «منوی تحریم آیسا»[6] تعبیه شده بود. طبق این قانون، اگر رئیس‌جمهور آمریکا تأیید می‌کرد که یک شرکت یا نهاد، قانون آیسا را نقض کرده است، باید دو مورد از این شش مورد مجازات بر آن شرکت یا نهاد اعمال می‌شد.
در سال ۲۰۰۶، «قانون حمایت از آزادی ایران» (IFSA)[7] سه تحریم جدید به این فهرست اضافه کرد و وزارت خزانه‌داری را ملزم به اعمال حداقل ۳ تحریم از ۹ تحریم موجود علیه شرکت‌های ناقض آیسا کرد. متعاقباً، «قانون سیسادا» سه تحریم جدید دیگر بر فهرست ۹ گانه‌ی آیسا افزود و اوفک موظف شد تا حداقل ۵ مورد از منوی ۱۲ موردیِ تحریم‌های آیسا را بر ناقضان این قانون اعمال کند. فرامین اجرایی ۱۳۵۹۰ (آبان ۱۳۹۰ – اوباما) و ۱۳۶۲۲ (مرداد ۱۳۹۱ – اوباما) نیز دقیقاً همان جریمه‌هایی را در نظر گرفته‌اند که در آیسا آمده است.
بنابراین، قانون آیسای امروزی، فهرستی ۱۲ گانه از تحریم‌ها و جریمه‌ها را در بر دارد و ناقضان این قانون، مورد هدف حداقل ۵ مورد از آن‌ها قرار خواهند گرفت.
ماشه‌های آیسا
در قانون آیسا، از هر تراکنش بانکی با ایران که ناقض این قانون باشد با نام «ماشه» (Trigger) یاد شده است. مجموعاً پنج ماشه در آیسا تعریف شده است:
- ماشه‌ی ۱ (نسخه‌ی ابتدایی و اصلی آیسا): سرمایه‌گذاری در توسعه‌ی میادین نفتی و گازی ایران.
- سیسادا تعریف فعالیت‌های قابل‌تحریم ذیل آیسا و همچنین تعریف «بخش انرژی» را گسترش داد.
- ماشه‌ی ۲: فروش سلاح‌های کشتارجمعی و فناوری‌های مرتبط، تسلیحات متعارف پیشرفته و مشارکت در معدن‌کاوی (کشف، استخراج و فراوری‌های اولیه) اورانیوم.
- قانون IFSR بخش‌هایی را به آیسا افزود که در برجام مشمول معافیت موقت (waive) نشد.
- قانون ITRSHRA بخش 5(b)(2) را به آیسا افزود که در برجام مشمول معافیت موقت (waive) نشد.
- ماشه‌ی ۳: فروش بنزین به ایران.
- بخش 102(a) از قانون سیسادا به آیسا اضافه شد تا واردات بنزین ایران را ممنوع کند.
- ماشه‌ی ۴: تأمین تجهیزات برای تولیدات نفت، گاز و پتروشیمی.
- بخش 201 از قانون ITRSHRA دولت را ملزم به صدور فرمان اجرایی ۱۳۵۹۰ کرد و بر گستره‌ی تحریم‌ها افزود.
- ماشه‌ی ۵: حمل‌ونقل نفت خام ایران.
- این بخش نیز برگرفته از بخش 201 از قانون ITRSHRA است.
چکاندن هرکدام از این ماشه‌ها توسط هر شرکت یا نهاد منجر به اعمال جریمه‌ها و تحریم‌های وزارت خزانه‌داری علیه آن نهاد می‌شود.
آیسا و برجام
به‌جز موارد اشاره‌شده، تمام این ماشه‌ها در برهه‌ی اجرای برجام با معافیت موقت (waive) مواجه شده بودند که همان‌ها نیز با خروج آمریکا از برجام، دوباره به حالت قبل برگشتند.
۲. تحریم‌های صادرات نفت از طریق تحریم بانک مرکزی ایران ذیل «قانون اختیارات دفاع ملی آمریکا» (اِن.دی.اِی.اِی)
در سال ۱۳۹۰ کنگره‌ی آمریکا تصمیم گرفت تا با هدف کاهش صادرات نفت ایران، هرگونه تراکنش مالی با بانک مرکزی ایران را ممنوع کند. این کار از طریق قانون NDAA در سال ۲۰۱۲ انجام شد. بخش ۱۲۴۵ این قانون به همین موضوع اختصاص دارد.
برخی بندهای قانون اختیارات دفاع ملی ۲۰۱۲
- در صورتی که یک بانک خارجی یک تراکنش مالی قابل‌توجه با بانک مرکزی ایران یا هر بانک ایرانیِ تحریم‌شده انجام دهد، رئیس‌جمهور آمریکا موظف است افتتاح حساب توسط آن بانک در خاک آمریکا را ممنوع کرده و یا محدودیت‌های شدید روی حساب‌های بانکی آن بانک در خاک آمریکا اعمال کند.
- این قانون تنها علیه بانک‌هایی اعمال می‌شود که با هدف پرداخت برای خرید نفت ایران، با بانک مرکزی ایران هم‌کاری کرده باشند.
- «استثنای کاهش قابل‌توجه» (SRE)[8]
- قانون ان.دی.ای.ای تلاش کرده تا یک مشوق برای خریداران نفت ایران در نظر بگیرد. این مشوق که اس.آر.ای (SRE) نام دارد مخصوص کشورهایی است که به‌طور قابل‌توجهی خرید نفت از ایران را کاهش داده باشند. کشورها برای دریافت SRE باید خرید نفت از ایران را نسبت به ۱۸۰ روز قبل از روز درخواست، به‌شدت کاهش داده باشند.
- در این قانون، تعریف مشخصی از «کاهش قابل‌توجه» ارائه نشده است. بااین‌حال، نامه‌ی تنی چند از سناتورها به وزیر خزانه‌داری وقت آمریکا (تیموتی گایتنر) این مفهوم را این‌گونه تعریف کرد: ۱۸ درصد کاهش خرید نفت، نسبت به کل ارزش فروش نفت ایران.
- بانک‌های کشورهایی که SRE دریافت کرده‌اند مجاز هستند تا هرگونه تراکنش مالی با بانک مرکزی یا هر بانک تحریم‌شده‌ی ایران را انجام دهند.
- تحریم تراکنش‌های نفتی تنها در صورتی اعمال می‌شود که رئیس‌جمهور هر ۹۰ روز یک بار به کنگره گواهی دهد که بازار نفت به اندازه‌ی کافی تأمین شده است و دولت باید هر ۱۸۰ روز یک بار تضمین دهد که نفت به اندازه‌ی کافی در بازار جهانی موجود است تا کشورها بتوانند خرید نفت از ایران را کاهش دهند.
- استثنای بشردوستانه
- بند دوم بخش ۱۲۴۵ هرگونه تراکنش با بانک مرکزی ایران که به فروش کالاهای کشاورزی، غذا، دارو و تجهیزات پزشکی مربوط باشد را مجاز اعلام کرده است. البته شناسدار کردن بانک مرکزی با عنوان «نهاد تروریستی» ذیل فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ (در تاریخ ۲۰ سپتامبر ۲۰۱۹ – شهریور ۱۳۹۸)، این استثناء را بی‌معنا و بی‌اثر کرده است. در بهمن ۱۳۹۸، وزارت خزانه‌داری با صدور یک مجوز عمومی (مجوز عمومی شماره‌ی ۸)، تراکنش با بانک مرکزی ایران برای خرید کالاهای بشردوستانه را مجاز اعلام کرد.
برخی SRE های ارائه‌شده
دولت اوباما در سال ۱۳۹۱ با بهره‌گیری کامل از قانون NDAA 2012 توانست کشورها را به کاهش خرید نفت از ایران تشویق کند. کشورهایی که در آن برهه از زمان از آمریکا SRE دریافت کردند عبارت‌اند از:
- ژاپن (۲۰ مارس ۲۰۱۲).
- ۱۰ کشور اتحادیه‌ی اروپا (بلژیک، چک، فرانسه، آلمان، یونان، ایتالیا، هلند، لهستان، اسپانیا، انگلیس) (سپتامبر ۲۰۱۲).
- چین، هند، مالزی، آفریقای جنوبی، کره‌ی جنوبی، سنگاپور، سریلانکا، ترکیه، تایوان (دسامبر ۲۰۱۲).
قانون NDAA و برجام
معافیت‌های موقتِ صادرشده (waiver) در دی‌ماه ۱۳۹۴ (روز اجرای برجام)، الزام کاهش خرید نفت از ایران برای دریافت SRE را به حالت تعلیق درآورد و درنتیجه مشتریان نفت ایران خرید نفت از ایران را از سر گرفتند. در آبان ۱۳۹۷، در پی خروج آمریکا از برجام، آمریکا با صدور تنها هشت SRE، به کشورهای چین، هند، ایتالیا، یونان، ژاپن، کره‌ی جنوبی، تایوان و ترکیه اجازه‌ی خرید نفت از ایران (به شرط کاهش تدریجی خرید) را داد.
در آوریل ۲۰۱۹ (فروردین ۱۳۹۸)، وزارت خارجه‌ی آمریکا در راستای اجرای سیاست فشار حداکثری و با هدف اعلامیِ به صفر رساندن صادرات نفت ایران، اعلام کرد که از ۱۲ اردیبهشت ۱۳۹۸، دیگر هیچ‌گونه SRE صادر نخواهد کرد.
به‌علاوه، در اسفند ۱۳۹۸ وزارت خزانه‌داری درباره‌ی هرگونه انتقال نفت ایران به شکل «کشتی به کشتی» و یا هر نوع دیگر، به تاجران نفت هشدار داد.
معافیت‌های موقت (waiver)
قانون NDAA به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد تا به اقتضای منافع ملی، تحریم‌ها را برای ۱۲۰ روز و سپس به‌صورت بازه‌های ۱۲۰ روزه‌ی متوالی، مشمول معافیت موقت (waive) کند. در اجرای توافق موقت ژنو (ژانویه‌ی ۲۰۱۴ تا ژانویه‌ی ۲۰۱۶) و همچنین در اجرای برجام، خود همین امکان موقتاً متوقف شد. دولت ترامپ این معافیت موقت را تنها یک بار و برای آخرین بار در ژانویه‌ی ۲۰۱۸ تمدید کرد و پس از آن، دیگر چنین معافیتی را صادر نکرد.
۳. «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق‌بشر سوریه ۲۰۱۲» (ITRSHRA) (معروف به TRA)
بندهای مربوط به ایرانِ این قانون، مفادی دارد که اعمال تحریم‌های تعریف‌شده در آیسا در رابطه با ایران را لازم‌الاجرا می‌کند. این بخش‌ها جدا از آن مواردی از این قانون است که به آیسا الحاق شده‌اند و توضیح آن‌ها در بخش قبل آمده بود.
قانون ITRSHRA به‌طور مشخص اعمال تحریم‌های آیسا بر عناوین «بیمه‌های حمل‌ونقل دریایی»، «اوراق قرضه‌ی ایرانی» و «تعاملات با سپاه» را الزامی می‌کند. طبق این قانون، اعمال حداقل ۵ مورد از منوی ۱۲ گانه‌ی تحریم‌های ISA بر نهادهای زیر را الزامی می‌کند:
- هر نهادی که بیمه یا بیمه‌ی مجدد را برای «شرکت ملی نفت ایران» یا «شرکت ملی نفت‌کش ایران» تأمین کند (بخش ۲۱۲ قانون).
- هر نهادی که بدهی ملی دولت ایران (ازجمله اوراق قرضه‌ی دولت ایران) را بخرد یا صدور آن را تسهیل کند (بخش ۲۱۳ قانون).
- هر نهادی که یاری‌رسان یا دخیل در یک تراکنش قابل‌توجه با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی یا هرکدام از نهادها یا مرتبطانِ تحریم‌شده‌ی سپاه باشد. (بخش ۳۰۲). (این قسمت در برجام مشمول معافیت موقت (waive) نشد.)
- الزام دولت به تعیین این که آیا «شرکت ملی نفت ایران» و «شرکت ملی نفت‌کش ایران» از مرتبطان و وابستگان سپاه به حساب می‌آیند، ظرف مدت ۴۵ روز از روز تصویب این قانون (۲۴ سپتامبر ۲۰۱۲). اگر این‌طور باشد، تراکنش‌های مالی با این دو نهاد مشمول تحریم‌های تعریف‌شده در قانون سیسادا خواهد شد.
در پی این الزام، وزارت خزانه‌داری آمریکا در سال ۱۳۹۱ «شرکت ملی نفت ایران» و «شرکت ملی نفت‌کش ایران» را از مرتبطان و وابستگان سپاه به حساب آورد و شرکت ملی نفت ایران را یک نهاد «اشاعه‌گر» معرفی کرد و آن را ذیل فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲ طبقه‌بندی کرد. این اقدام، طبق بخش ۱۰۴ قانون سیسادا، منجر به این می‌شد که هر بانک خارجی که تعامل مستقیم با شرکت ملی نفت ایران داشته باشد، از افتتاح یا از داشتن حساب در خاک آمریکا محروم شود.
قانون ITRSHRA و برجام
در برجام، نام «شرکت ملی نفت ایران» و «شرکت ملی نفت‌کش ایران» از فهرست تحریم‌ها خارج شدند (delist). اما در آبان ۱۳۹۷، این دو نهاد مجدداً در فهرست تحریم‌های آمریکا قرار گرفتند (relist).
به‌علاوه، بخش ۳۰۲ این قانون (ارتباط با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی) نیز در برجام مشمول معافیت موقت (waive) نشد.
۴. برچسب تحریمیِ «تروریست جهانی» (اس.دی.جی.تی)
«شرکت ملی نفت ایران»، «شرکت ملی نفت‌کش ایران» و برخی نهادهای دیگر نظیر بانک مرکزی، نمونه‌های بسیار مهم از نهادهایی هستند که به بهانه‌ی مبارزه با تروریسم و بر اساس فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ تحریم شده‌اند.
به‌طور مشخص، فرایند لغو آن دسته از تحریم‌ها که بر مبنای فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ (مبارزه با تروریسم) اعمال شده‌اند، کمی پیچیده‌تر است. در عمل، حتی با وجود برجام، هر فرد یا نهاد ایرانی که با برچسب ۱۳۲۲۴ در فهرست تحریم‌ها قرار گرفته باشد، تحت تأثیر تحریم‌های ثانویه‌ی آمریکا قرار می‌گیرد. این همان چیزی است که از همان ابتدای اجرایی شدن برجام، محل مناقشه بود و طرف ایرانی آن را منافی و نقض‌کننده‌ی روح برجام می‌دانست.
قانون کاتسا، پشتوانه‌ی حقوقیِ تحریم‌های مبارزه با تروریسم
نکته‌ی مهم درباره‌ی فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴، ارتباط خاص آن با «قانون کاتسا»[9] مصوب کنگره در سال ۱۳۹۶ است. طبق این قانون، دولت آمریکا را موظف است که هر فرد یا نهادِ تعیین‌شده با برچسب [IRGC] را هم‌زمان مشمول تحریم‌های تروریستی نیز بداند.
در بخش c از بند ۱۰۵ قانون کاتسا آمده:
«تحریم‌های آمده در این بخش تحریم‌هایی هستند که بر اساس فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ اعمال می‌شوند.»
همچنین در بخش b از همین بند آمده:
| بخش b و c از بند ۱۰۵ قانون کاتسا |
«پس از گذشت ۹۰ روز از تاریخ تصویب این قانون، رئیس‌جمهور باید تحریم‌های آمده در بخش c از همین بند را در رابطه با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و افرادی که جزو مقامات رسمی، مأموران، عوامل و مرتبطان با سپاه هستند را اعمال کند.»
در دور جدید تحریم‌ها (دوره‌ی ترامپ)، وزارت خزانه‌داری آمریکا تمام نهادهای مذکور را به دلیل ارتباط آن‌ها با سپاه و با برچسب [IRGC] در فهرست تحریم‌ها قرار داد.[10] از طرفی، همان‌طور که گفته شد، وزارت خزانه‌داری موظف است هر نهادی که با سپاه مرتبط است را مشمول فرمان اجرایی ۱۳۲۲۴ نیز بداند.
بنابراین، لغو تحریم‌های بسیار مهمی چون تحریم بانک مرکزی، شرکت نفت و صندوق توسعه‌ی ملی از اختیارات رئیس‌جمهور آمریکا خارج است. طبق قانون کاتسا، حداکثر کاری که رئیس‌جمهور می‌تواند انجام دهد، اعمال برخی معافیت‌های موقت (waiver) است.
۵. تلاش دولت دونالد ترامپ برای صفر کردن صادرات نفت ایران
در آوریل ۲۰۱۹ (فروردین ۱۳۹۸)، وزارت خارجه‌ی آمریکا در راستای اجرای سیاست فشار حداکثری و با هدف اعلامیِ به صفر رساندن صادرات نفت ایران، اعلام کرد که از ۱۲ اردیبهشت ۱۳۹۸، دیگر هیچ‌گونه SRE صادر نخواهد کرد.
به‌علاوه، در اسفند ۱۳۹۸ وزارت خزانه‌داری درباره‌ی هرگونه انتقال نفت ایران به شکل «کشتی به کشتی» و یا هر نوع دیگر، به تاجران نفت هشدار داد.
منابع —————————————————————-
[1] «قانون تحریم ایران» (Iran Sanction Act) یا ISA نام طرح پیشنهادی سناتور آلفونسو داماتو در مجلس سنای آمریکا است که در سال ۱۹۹۶ با هدف تحریم سرمایه‌گذاری در بخش انرژی و صنعت نفت ایران به تصویب و به امضای رییس جمهور وقت بیل کلینتون رسیده است و به قانون داماتو مشهور است. این قانون ابتدائاً با نام قانون مجازات های ایران و لیبی ۱۹۹۶ مطرح شد و بعدها به «قانون تحریم ایران» تغییر نام داد.
[2] Iran Sanction Act
https://fas.org/sgp/crs/row/RS20871.pdf
[3] The National Defense Authorization Act (NDAA)
[4] Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 (ITRSHRA)
[5] Specially Designated Global Terrorist (SDGT)
[6] ISA Sanctions Menu
[7] Iran Freedom Support Act 2006 (IFSA)
[8] Significant Reduction Exception (SRE)
[9] قانون مبارزه با دشمنان آمریکا از طریق تحریم، مصوب سال ۱۳۹۶ در کنگره‌ی آمریکا.
https://www.congress.gov/115/plaws/publ44/PLAW-115publ44.pdf
[10] تحریم بانک مرکزی و صندوق توسعه‌ی ملی با برچسب [IRGC] به بهانه‌ی ارتباط این نهادها با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی
https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm780
تحریم شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی نفت‌کش ایران با برچسب [IRGC] به بهانه‌ی ارتباط این نهادها با سپاه پاسداران انقلاب اسلامی
https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1165
